Kiểm toán ngân hàng - Phần: Giám sát ngân hàng

Nội dung text: Kiểm toán ngân hàng - Phần: Giám sát ngân hàng

1. Mô Hình Giám Sát Ngân Hàng Nào Là Phù Hợp với Bối Cảnh Đặc Thù của Việt Nam trong Kỷ Nguyên Mới? Giám sát ngân hàng (GSNH) nói chung thường là trách nhiệm của NHTW, nhưng ở một số nước lại do Bộ Tài chính hoặc một tổ chức độc lập tiến hành. Một hình thức lưỡng tính, bằng cách trao cho cơ quan thực hiện GSNH một vị thế đặc biệt - bán độc lập, trong khi vẫn duy trì chức năng này trong NHTW, cũng đã được một số nơi trên thế giới lựa chọn. 1. Tổ chức nào có trách nhiệm giám sát hoạt động ngân hàng? Một công trình nghiên cứu về bộ máy tổ chức GSNH được tiến hành bởi IMF (Tuya và Zamalloa, 1994) đã chỉ ra rằng: ở hầu hết các nước châu Á, Trung Đông, các nước thuộc Liên bang Xô Viết cũ, và châu Phi, thẩm quyền GSNH được trao cho NHTW; duy chỉ ở khu vực Tây bán cầu, thẩm quyền này được chia xấp xỉ ngang nhau giữa NHTW và cơ quan bên ngoài - hoặc là Bộ Tài chính, hoặc là một cơ quan tách biệt. Hầu hết các NHTW trong các nước thành viên ASEAN (trừ Brunei) đều chịu trách nhiệm GSNH. ở một số nước châu Âu như ý, Hà Lan, Bồ Đào Nha, Hylạp, Cộng hoà Séc, Tây Ban Nha, trách nhiệm điều hành hàng ngày hoạt động GSNH trực tiếp thuộc về NHTW. ở một số nước châu Âu khác như Áo, Na Uy, Bộ Tài chính chịu trách nhiệm về GSNH. Tình hình dường như phức tạp hơn ở các nước như Bỉ, Pháp, Đức và Anh, nơi mà cơ quan chịu trách nhiệm GSNH là độc lập về vị thế, đôi chỗ còn có cả bộ máy nhân sự riêng. Tuy nhiên, dù có vị trí pháp lý độc lập, các cơ quan này thường được liên kết chặt chẽ với: hoặc là NHTW, hoặc là Bộ Tài chính. Cách phân loại trên mang nặng tính thống kê theo đầu nước nên vẫn chưa thực sự trả lời được câu hỏi mô hình GSNH nào đựơc ưa chuộng, và tại sao. Trong một công trình nghiên cứu mới đây của Revenda (2001), để chính xác đến mức có thể, ông phân mẫu các nước được phân tích thành 2 nhóm: (i) nhóm những nước mà NHTW đóng vai nhà độc quyền về GSNH; và (ii) nhóm các nước còn lại, nơi NHTW không có trách nhiệm hoặc không phải là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm về GSNH. Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra rằng: các nhân tố mang tính lịch sử, truyền thống, thể chế chính trị, đặc thù hệ thống tài chính - ngân hàng trong nước là những lý do chủ yếu dẫn tới mô hình nào được lựa chọn; và có một khuynh hướng mới xuất hiện là, ở hầu hết các nước có hệ thống tài chính phát triển, GSNH không phải hoặc không còn là trách nhiệm độc quyền của NHTW (các nước như Mỹ, Pháp, Anh, Nhật, Đức, Canada, úc, Phần Lan, Thụy Sỹ, v.v , đều đã hoặc mới chuyển sang áp dụng mô hình theo nhóm (ii). Thực tế, chưa trường phái nào thắng thế trường phái nào trong việc bảo vệ cho: hoặc mô hình theo nhóm (i), hoặc mô hình theo nhóm (ii). Chính vì vậy mà mới đây, trong khi một số nước như Slovakia, Đài Loan, Hàn Quốc, Latvia, Estonia hay gần đây nhất là Indonesia, Trung Quốc chuyển chức năng GSNH ra ngoài NHTW, thì một số nước khác như Ireland, Netherlands, Chính phủ quyết định đưa Cơ quan GSNH vào trong NHTW và tăng cường củng cố vị thế, cũng như mở rộng phạm vi giám sát của chúng trong các bộ máy NHTW này. 2. Tại sao? Trên giác độ vĩ mô, Heller (1991), Goodhart và Shoenmaker (1995), Carmine Di Noia và Giorgio Di Giorgio (1999) đều cho là: những NHTW mà không phải chịu trách nhiệm GSNH, dường như thành công hơn trong việc theo đuổi mục tiêu kiềm chế lạm phát so với những NHTW có một phần hoặc đầy đủ trách nhiệm GSNH. Lý do là những ngân hàng đó tập trung được toàn bộ nguồn lực của mình vào việc điều hành
2. chính sách tiền tệ - một nhiệm vụ ngày nay được cho là quan trọng nhất của bất kỳ một NHTW nào. Hơn nữa, chúng tránh được những xung đột vốn có giữa việc điều hành chính sách tiền tệ và việc thực thi chức năng giám sát. Quan hệ nhân quả này vẫn tiếp tục được bàn cãi. Người ta ngờ rằng, còn nhiều nhân tố ảnh hưởng khác đã không được xét đến khi nghiên cứu về mối quan hệ trên. Thực ra, sự tham gia của một NHTW vào hoạt động GSNH không nhất thiết làm yếu đi vai trò của nó về điều hành chính sách tiền tệ; diễn biến lạm phát và hoạt động GSNH ít nhiều vẫn là hai vấn đề riêng rẽ. Nhân tố cốt lõi chính là cấu trúc hệ thống tài chính - ngân hàng đặc thù của mỗi nước, và quan điểm phổ biến về sứ mệnh của NHTW tại nước đó. Trên giác độ vi mô, có bốn cách sắp đặt bộ máy GSNH: (1) đặt trong NHTW như là một Vụ; (2) là một Vụ trong Bộ Tài chính; (3) thành lập một cơ quan độc lập (superintendency) như nhiều nước châu Mỹ Latin lựa chọn; và (4) pha trộn giữa các cách lựa chọn trên, chẳng hạn như nâng tầm Đơn vị GSNH lên thành bán độc lập và vẫn đặt trong NHTW. Trong bốn cách lựa chọn trên, mô hình Bộ Tài chính rõ ràng là ít được ưa chuộng nhất, vì cho tới nay các tiêu chuẩn khắt khe về thu - chi ngân sách có thể dẫn tới sự điều hành thái quá về một số hoạt động GSNH. Chẳng hạn, Bộ Tài chính sẽ cố gắng hết sức để cản trở bất kỳ một sự tăng nào về khoản dự trữ bù đắp rủi ro mất vốn, việc xoá các khoản nợ xấu, hoặc trì hoãn việc công bố những định chế tài chính có “vấn đề” vì lo sợ những tác động xấu tới tài khoá như gánh nặng phí bảo hiểm hoặc chi phí tái cấu trúc ngân hàng. Hơn nữa, Cơ quan GSNH nếu trực thuộc Bộ Tài chính, có lẽ sẽ cực kỳ khó khăn để giành được cùng một mức độ tự chủ và tránh được các áp lực chính trị hay hạn chế ngân sách như là trực thuộc NHTW. Với lập luận như vậy, sự lựa chọn khôn ngoan sẽ là: hoặc đặt trong NHTW, hoặc thành lập một cơ quan độc lập nằm ngoài NHTW, hoặc pha trộn giữa hai mô hình trên. Trường phái ủng hộ việc giao trách nhiệm GSNH cho NHTW biện minh rằng: NHTW suy cho cùng vẫn phải chịu trách nhiệm về sự vận hành trôi chảy của hệ thống thanh toán và sự bình ổn của hệ thống tài chính, và là người cho vay cứu cánh cuối cùng. Các khía cạnh như: tính tương đồng về mục tiêu và các yêu cầu định chế về GSNH và chính sách tiền tệ, đặc biệt là sự cách ly khỏi những áp lực chính trị; tính thuận lợi trong việc thu thập và xử lý dữ liệu; và tính kinh tế nhờ việc khai thác nguồn lực sẵn có, được nhấn mạnh. Tuy nhiên, lĩnh vực tiền tệ và giám sát có thể phần nào chồng chéo nhau và thường có xung đột. Chẳng hạn, trong tình thế cần sử dụng đến phương sách cho vay cứu cánh cuối cùng đối với những ngân hàng đang gặp khó khăn về thanh khoản, NHTW có thể bơm quá vốn khả dụng vào hệ thống, bởi vậy đe doạ đến sự ổn định tiền tệ. Sự xung đột về mục tiêu như thế còn có thể xảy ra trong lĩnh vực chính sách lãi suất. Sự hạ lãi suất điều hành dường như là mong muốn để giảm chi phí nguồn lực cho hệ thống ngân hàng trong cơn khó khăn gay cấn tạm thời, nhưng những giải pháp về kiềm chế lạm phát, xét trong tổng thể nền kinh tế, có lẽ sẽ đòi hỏi mức lãi suất cần được giữ cao hơn. Cuối cùng, yêu cầu cần ổn định giá trị đối ngoại của đồng tiền sẽ gây nên một kiểu xung đột khác nữa. Một sự nâng cao lãi suất có thể được sử dụng để bảo vệ đồng tiền quốc gia, nhưng điều đó lại có thể gây tác động tiêu cực - bóp nghẹt hệ thống ngân hàng. Một sự biện minh rất có sức thuyết phục ủng hộ việc trao quyền GSNH cho NHTW, là dựa trên giác độ quốc tế. Các thị trường tài chính trên thế giới đang phát triển nhanh chóng tới mức toàn cầu hoá và trở nên phụ thuộc lẫn nhau. Trong thời đại công nghệ thông tin ngày nay, một sự kiện, thậm chí chỉ một lời đồn đại trên một thị trường cá
3. biệt lập tức sẽ được loan truyền đi khắp thế giới và có thể gây ra hiệu ứng cộng hưởng trên mọi thị trường tài chính. Các ngân hàng mở rộng kinh doanh bằng cách lập ra các chi nhánh hoặc công ty con ở các nước khác. Điều này tạo ra một thách thức mới đối với các cơ quan GSNH. Hoạt động GSNH đã trở thành quốc tế hoá. Nó có lẽ không còn tự giới hạn mình đối với các hoạt động ngân hàng trong phạm vi biên giới quốc gia. Trong Liên minh Châu Âu (EU), điều này đặc biệt rõ ràng, khi mà bất kỳ một ngân hàng nào thuộc EU có giấy phép hoạt động ngân hàng do một nước Thành viên cấp, cũng có thể tiến hành hoạt động ngân hàng (hoặc trực tiếp từ Nước chủ nhà, hoặc thông qua các chi nhánh hay công ty con của mình tại Nước khách) ở bất kỳ nước Thành viên nào khác mà không cần có thêm bất kỳ loại giấy phép gì. Các tổ chức GSNH thuộc EU, vì vậy, đã hợp tác chặt chẽ với nhau trong việc trao đổi thông tin nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động GSNH xuyên quốc gia. May thay, ở một số nước Thành viên EU, các NHTW đảm nhận chức năng GSNH. Một sự sắp đặt tương tự như vậy trong nhiều nước khác trên thế giới đã hỗ trợ tích cực hoạt động hợp tác quốc tế trong lĩnh vực GSNH. Chính sự cần thiết phải tăng cường quan hệ hợp tác này là lời biện minh quan trọng thuyết phục nên trao chức năng GSNH cho NHTW. Các NHTW đã có bề dày lịch sử quan hệ chặt chẽ với nhau thông qua các tổ chức như Ngân hàng Thanh toán Quốc tế (BIS). Các thông tin mật trong lĩnh vực GSNH sẽ dễ dàng được các NHTW chia sẻ cho nhau một cách nhanh chóng, tin cậy và an toàn. Những người ủng hộ mô hình NHTW còn viện dẫn một số lý lẽ nặng cân khác, đặc biệt là vai trò rất nhạy cảm của NHTW - cho vay cứu cánh cuối cùng. Khi phải xử lý “sự cố” trong hệ thống tài chính, nếu thiếu cánh tay GSNH - nơi cung cấp những thông tin tức thì và đáng tin cậy, NHTW sẽ khó lòng hoàn thành xuất sắc vai trò này của mình. Một sự hiệp lực quan trọng nữa là liên quan đến việc hoạch định chính sách tiền tệ. Có thêm cánh tay GSNH, NHTW sẽ trở nên nhạy cảm hơn đối với những diễn biến quan trọng trong khu vực tài chính. Để quản lý được những cú sốc về thanh khoản, điều có thể xảy ra thậm chí ngay tại những nước phát triển, NHTW cần phải cập nhật thông tin về toàn bộ hệ thống tài chính, về những mối liên kết và thực trạng các định chế tài chính, và duy trì sự phối kết hợp chặt chẽ với các NHTW khác. Thiếu những điều này, NHTW sẽ khó lòng phân biệt được đâu là mất khả năng thanh toán đâu là vỡ nợ, để từ đó có quyết sách kịp thời và phù hợp khi đóng vai người cho vay cứu cánh cuối cùng. Những lý lẽ phản bác việc đặt cơ quan GSNH nằm trong NHTW chủ yếu tập trung vào khía cạnh: hoạt động GSNH thường chiếm quá nhiều thời gian và nguồn lực, cái mà lẽ ra nên giành cho nhiệm vụ chính yếu của một NHTW – hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ. Quan điểm này không phải là không có lý khi mà, trên thực tế, cơ quan GSNH thường tiêu tốn quá nhiều nguồn lực vốn hạn hẹp của NHTW, và thường thì đơn vị này có bộ máy bành trướng nhất trong một NHTW. Tuy nhiên, chuyện như vậy có thể khắc phục được thông qua biện pháp tái thiết kế bộ máy tổ chức của cơ quan GSNH sao cho có hiệu lực và hiệu quả nhất. Mặc dù mô hình NHTW, xét tổng quan, có vẻ chiếm ưu thế hơn mô hình độc lập. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa rằng: cần thiết phải sáp nhập các cơ quan GSNH độc lập đang hoạt động có hiệu quả vào với NHTW. Điều quan trọng là cần phải duy trì được quan hệ phối kết hợp chặt chẽ và hiệu quả giữa chúng. Một số nước như Argentina, Costa Rica, Lebanon, Uruguay, ấn Độ, để khắc phục những nhược điểm của các mô hình đã đề cập ở trên, đã chọn lựa mô hình hỗn hợp - tổ chức GSNH vẫn được đặt trong NHTW nhưng được nâng lên vị thế bán độc lập. Nó không còn được
4. coi chỉ là một Vụ tham mưu như các Vụ khác trong bộ máy NHTW. Rõ ràng, việc lựa chọn mô hình GSNH nào không còn là một câu hỏi mang tính chính thống mà có thể trả lời được dựa trên những chuẩn mực pháp lý có sẵn. Mỗi quốc gia khác nhau có thể chế chính trị khác nhau, cư xử văn hoá hành chính khác nhau, và đặc biệt là có cấu trúc hệ thống tài chính - ngân hàng đặc thù của mình, dẫn tới mô hình GSNH được chọn lựa cũng khác nhau. Để một hệ thống GSNH thực sự có hiệu quả, điều quan trọng hơn cả là hệ thống đó phải “có mục tiêu và trách nhiệm rõ ràng cho từng tổ chức tham gia vào hoạt động GSNH. Mỗi tổ chức như vậy nên được độc lập trong hoạt động và có đủ nguồn lực cần thiết để hoàn thành sứ mệnh của mình” (Nguyên tắc 1 trong “25 nguyên tắc trọng yếu về GSNH” của Uỷ ban Basel, năm 1997). 3. Vận dụng thế nào với trường hợp của Việt Nam? Vậy với bối cảnh đặc thù của Việt Nam trong thập kỷ đầu thế kỷ 21 và những năm tiếp theo, mô hình GSNH nào nên được lựa chọn sao cho cơ quan này phát huy được vai trò giám sát có hiệu quả hoạt động của hệ thống ngân hàng? Ngoài những căn cứ chủ yếu để đi đến quyết định lựa chọn một mô hình nào đó như đã đề cập, có một lý do tinh tế khác dẫn đến việc lựa chọn mô hình độc lập là sự chấp nhận đánh đổi (trade-off) để giành được một mức độ độc lập cao cho NHTW trong việc hoạch định và thực thi CSTT QG. Giả thiết một NHTW nào đó vẫn tiếp tục được giao phó thực thi chức năng quản lý và thanh tra giám sát ngân hàng. Như vậy, việc NHTW này phải đồng thời quản trị và điều hành cả mảng CSTT lẫn mảng GSNH, bên cạnh một số mặt thuận lợi nhất định, sẽ chứa đựng một khả năng xung đột tiềm tàng về lợi ích. Bằng chứng thực nghiệm quốc tế đã chỉ ra rằng: khó có thể mưu cầu một mức độ độc lập cao trong việc hoạch định và điều hành CSTT một khi NHTW đó đồng thời thực hiện cả mảng GSNH. Ta biết rằng tổ chức thực thi chức năng quản lý và thanh tra giám sát ngân hàng là một cấu phần quan trọng, không thể thiếu trong mạng lưới đảm bảo sự ổn định của hệ thống tài chính quốc gia của bất kỳ chính phủ nào (government safety net/ prudential machinery). Điều đó hàm ý rằng, không một chính phủ nào từ bỏ ý đồ thâu tóm, chi phối tới hoạt động GSNH cho dù tổ chức đảm nhiệm chức năng này “náu mình” trong “pháo đài” NHTW. Hơn nữa, ý tưởng thiên về mô hình độc lập còn nảy sinh từ những nguyên do xa xôi, chẳng hạn như: liệu trong tương lai, khuynh hướng cơ quan GSNH tách ra khỏi NHTW và hợp nhất với các cơ quan giám sát về lĩnh vực bảo hiểm, chứng khoán để hình thành một tổ chức mới chịu trách nhiệm điều tiết và giám sát chung toàn bộ hệ thống tài chính quốc gia như nhiều nước công nghiệp phát triển và đang phát triển đã làm, sẽ là một tất yếu khách quan?. Sự ra đời của Liên minh tiền tệ Châu Âu (EMU), Hệ thống các NHTW Châu Âu (ESCB) và NHTW Châu Âu (ECB) dẫn tới sự thay đổi vị thế, nhiệm vụ và thẩm quyền của các NHTW nước thành viên, gợi nên ý nghĩ rằng, liệu trong tương lai xa, sẽ có gì biến động khi mà mô hình này cũng được thiết lập trong khu vực ASEAN hoặc Châu á?, v.v Những khía cạnh như vậy không phải là không đáng giá trị khi mà xu thế toàn cầu hoá đã và đang làm cho các thị trường tài chính - tiền tệ ngày càng được liên kết chặt chẽ với nhau và phụ thuộc vào nhau hơn. Rõ ràng, mỗi mô hình đều có những mặt mạnh, yếu nhất định, xét cả dưới giác độ vĩ mô và vi mô, trước mắt và lâu dài. Nhằm khai thác tối đa những lợi thế của mỗi loại mô hình, đồng thời hạn chế được những nguy cơ xung đột có thể có, mặt khác vẫn theo đuổi được ý định tăng cường tính độc lập của NHTW VN trong tương lai, việc lựa chọn Mô hình hỗn hợp - tổ chức GSNH vẫn được đặt trong NHTW nhưng
5. được nâng lên vị thế bán độc lập, tỏ ra là phương án tối ưu nhất. Cụ thể, hoạt động quản lý và thanh tra giám sát ngân hàng sẽ được tổ chức lại theo hướng tập trung hoá, hình thành một hệ thống có cấu trúc dọc, độc lập tương đối về hoạt động; phân định rành mạch giữa 3 nhiệm vụ điều tiết, cấp phép và giám sát trong Khối GSNH; phân tách chức năng giám sát cẩn trọng vĩ mô với giám sát cẩn trọng vi mô, giữa cấp tham mưu hoạch định chiến lược, sách lược GSNH với cấp hoạt động tác nghiệp; tăng cường khả năng giám sát từ xa và cảnh báo sớm, trên cơ sở đó phân bổ nguồn lực thanh tra theo mức độ rủi ro có trong hệ thống NH, nhằm hoàn thành sứ mệnh “góp phần đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng ”, phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế. QA – NHNN 28/5/05