Đề tài Các giải pháp nhằm tăng cường khả năng quản lý các dự án ODA

Nội dung text: Đề tài Các giải pháp nhằm tăng cường khả năng quản lý các dự án ODA

1. Lời giới thiệu Lịch sử phát triển các nước trên thế giới đã chứng minh rất rõ: Vốn đầu tư và hiệu quả vốn đầu tư là một trong những yếu tố quan trọng nhất tác đọng đến sự phát triển nõi chung và tăng trưởng kinh tế nói riêng của mỗi quốc gia. Vốn đầu tư bao gồm: vốn trong nước, vốn thu hút từ nước ngoài chủ yếu dưới hình thức vốn ODA, đầu tư trực tiếp, các khoản tín dụng nhập khẩu. Đối với những nước nghèo, thu nhập thấp, khả năng tích luỹ vốn từ trong nước hạn chế thì nguồn vốn nước ngoài có ý nghĩa quan trọng. Ngoài tính chất ưu đãi của vốn ODA, một trong những đặc điểm khác nhau giữa ba loạinguồn vốn trên là: ODA chỉ là sự chuyển nhượng vốn mang tính chất trợ giúp từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển. Đặc điểm này cho thấy nguồn ODA là một nhân tố quan trọng tạo nên các cơ hội phát triển cho các nước nghèo và kém phát triển. Tuy nhiên, ODA về thực chất cũng là một khoản nợ nước ngoài mà các nước nhận tài trợ cần phải trả. Vì thế, việc quản lý và sử dụng ODA sao cho có hiệu quả phù hợp với các mục tiêu và định hướng phát triển của đất nước là một yêu cầu khách quan. Chính vì vậy, trong thời gian thực tập tại Vụ Tổng Hợp - Bộ Kế Hoạch và Đầu tư, em đã lựa chọn đề tài: "Các giải pháp nhằm tăng cường khả năng quản lý các dự án ODA" với mục đích đóng góp những hiểu biết của mình vào quá trình nghiên cứu và hoàn thiện việc quản lý các dự án ODA. Tuy nhiên, do hiểu biết còn nhiều hạn chế nên luận văn không thể tránh khỏi có những sai sót. Vì vậy, em mong có được những nhận xét, đánh giá của các thầy, cô nhằm hoàn thiện đề tài này. Em xin chân thành cảm ơn. Hà nội ngày tháng năm Sinh viên Võ Đình Toàn 1
2. Lời nói đầu Trước tiên, em xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PTS. Đoàn Thu Hà - Phó Khoa Khoa học quản lý, giảng viên Khoa Khoa học quản lý, người trực tiếp hướng dẫn, giúp đỡ em trong quá trình hình thành, xây dựng đề tài, về những chỉ bảo mang tính xác thực cũng như những sửa chữa mang tính khoa học của cô trong quá trình hoàn thiện luận văn này. Em cũng xin chân thành cảm ơn GS-TS Đặng Văn Thuận, Vụ Tổng Hợp - Bộ Kế hoạch và đầu tư vì sự hướng dẫn nhiệt tình, đầy đủ trong quá trình thu thập tư liệu cũng như những ý kiến sửa chữa phù hợp với yêu cầu thực tế nhằm phục vụ cho đề tài này. Đồng thời em xin chân thành cảm ơn các cô chú tại Vụ Tổng Hợp - Bộ Kế hoạch và đầu tư đã tạo điều kiện giúp đỡ trong thời gian em thực tập tại Vụ Tổng Hợp - Bộ Kế hoạch - đầu tư. Cuối cùng, em xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc của mình tới TS. Mai Văn Bưu- chủ nhiệm khoa, tới các thầy cô - giảng viên Khoa Khoa học quản lý những dạy bảo của các thầy, cô trong quá trình học tập và hoàn thiện các kiến thức chuyên môn của em tại lớp Quản lý Kinh tế K.38A- Khoa Khoa học quản lý. Em xin chân thành cảm ơn. Hà nội ngày tháng năm Sinh viên Võ Đình Toàn 2
3. Chương I. Tổng quan về quy trình quản lý sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). I. Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). 1. Khái niệm. Theo cách hiểu chung nhất: Vốn ODA hay còn gọi là vốn hỗ trợ phát triển chính thức là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc vay vơí điều kiện ưu đãi (vê lãi suất, thời gian ấn hạn và trẩ nợ) của Chính phủ của các nước phát triển, các cơ quan chính thức thuộc tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ. ở Việt nam: Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là một hình thức hợp tác phát triển giữa Việt Nam và các tổ chức Chính phủ, các tổ chức quốc tế (UNDP, ADB, WB, IMF ). Các tổ chức phi chính phủ (NGOs) gọi chung là các đối tác viện trợ hay các nhà tài trợ nước ngoài. ODA được thực hiện thông qua việc cung cấp từ phía các nhà tài trợ cho Chính phủ Việt Nam các hoản viện trợ không hoàn lại, các khoản vay ưu đãi về lãi suất và thời hạn thanh toán. Trên thế giới, ODA đã được thực hiện từ nhiều thập kỷ gần đây, bắt đầu từ kế hoạch MacSall của Mỹ cung cấp viện trợ cho Tây âu sau chiến tranh thế giới thứ 2. Tiếp đó là hội nghị Colombo năm 1955 hình thành những ý tưởng và nguyên tắc đầu tiên về hợp tác phát triển. Sau khi thành lập, Tổ chức Hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) năm 1961 và Uỷ ban hỗ trợ phát triển (DAC), các nhà tài trợ đã lập lại thành một cộng đồng nhằm phối hợp với các hoạt động chung về hỗ trợ phát triển. Trong thời kỳ chiến tranh lạnh và đối đầu Đông - Tây, thế giới tồn tại ba nguốn ODA chủ yếu: - Liên Xô và Đông âu. - Các nước thuộc tổ chức Hợp tác kinh tế và phát triển. - Các tổ chức quốc tế và phi Chính phủ. Về thực chất, ODA là sự chuyên giao một phần GNP từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển. Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc kêu gọi các nước phát triển dành 1% GDP để cung cấp ODA cho các nước đang phát triển và chậm phát triển. Quốc tế hoá đời sống kinh tế là một nhân tố quan trọng thúc đẩy sự phân công lao động giữa các nước. Bản thân các nước phát triển nhìn thấy lợi 3
4. ích của mình trong việc hợp tác giúp đỡ các nước chậm phát triển để mở rộng thị trường tiêu thu sản phẩm và thị trường đầu tư. Đi liền với sự quan tâm lợi ích kinh tế đó, các nước phát triển nhất là đối với các nước lớn còn sử dụng ODA như một công cụ chính trị để xác định vị trí và ảnh hưởng tại các nước và khu vực tiếp cận ODA. Mặt khác, một số vấn đề quốc tế đang nổi lên như AIDS/ HIV, các cuộc xung đột sắc tộc, tôn giáo, đòi hỏi sự nỗ lực của cả cộng đồng, quốc tế không phân biệt giàu nghèo. Các nước đang phát triển đang thiếu vốn nghiêm trọng dễ phát triển kinh tế xã hội. Vốn ODA là một trong các nguồn vốn ngoài nước có ý nghĩa hết sức quan trọng. Tuy nhiên, ODA không thể thay thế được vốn trong nước mà chỉ là chất xúc tác tạo điều kiện khai thác sử dụng các nguồn vốn đầu tư trong và ngoài nước. ODA có hai mặt: Nếu sử dụng một cách phù hợp sẽ hỗ trợ thật sự cho công cuộc phát triển kinh tế xã hội, nếu không đó sẽ là một khoản nợ nước ngoài khó trả trong nhiều thế hệ. Hiệu quả sử dụng ODA phụ thuộc vào nhiều yếu tố, mà một trong số đó là công tác quản lý và điều phối nguồn vốn này. Nghị đinh 20/ CP khẳng định ODA cho Việt Nam là một trong những nguồn quan trọng của ngân sách Nhà nước được sử dụng cho những mục tiêu ưu tiên của công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế xã hội. Tính chất ngân sách của ODA thể hiện ở chỗ nó được thông qua Chính phủ và toàn dân được thụ hưởng lợi ích do các khoản ODA mang lại. Việc cung ODA được thực hiện thông qua các kênh sau đây: - Song phương: + Trực tiếp Chính phủ với Chính phủ. + Gián tiếp Chính phủ với Chính phủ thông qua các tổ chức phi chính phủ hoặc tổ chức quốc tế. Chính phủ nước Chính phủ Việt ngoài Nam NGOs hoặc các tổ chức quốc tế - Đa phương: Các tổ chức quốc tế cung cấp ODA trực tiếp cho Việt Nam. 4
5. NGOs hoặc các tổ NGOs hoặc các tổ chức quốc tế chức quốc tế - Các tổ chức phi chính phủ cung cấp ODA trực tiếp cho Việt Nam. NGOs hoặc các tổ NGOs hoặc các tổ chức quốc tế chức quốc tế 2. Các loại hình ODA. 2.1. Xét theo mục đích ODA gồm các hình thức chủ yếu sau: - Hỗ trợ cán cân thanh toán: Thương là hỗ trợ tài chính trực tiếp (chuyển giao tiền tệ nhưng đôi khi là hiện vật hoặc hỗ trợ nhập khẩu. Ngoại tệ và hàng hoá chuyển trong nước qua hình thức này được chuyển hoá thành hỗ trợ ngân sách. - Hỗ trợ chương trình (còn gọi là viện trợ phi dự án) là viện trợ khi đạt được một hiệp định với đối tác viện trợ nhằm cung cấp một khối lượng ODA cho một mục đích tổng quát với thời hạn nhất định để thực hiện nhiều nội dung khác nhau của một chương trình. Hỗ trợ dự án: Là hình thức chủ yếu của hỗ trợ phát triển chính thức bao gồm hỗ trợ cơ bản và hỗ trợ kỹ thuật. Trên thực tế có trường hợp một dự án kết hợp cả hai loại hình hỗ trợ cơ bản và hỗ trợ kỹ thuật. 2.2. Xét theo hình thức tiếp nhận vốn, ODA được phân ra Viện trợ không hoàn lại và viện trợ cho vay ưu đãi: + Đối với loại hình Viện trợ không hoàn lại thường là hỗ trợ kỹ thuật, chủ yếu là chuyển giao công nghệ, kiến thức, kinh nghiệm thông qua các hoạt động của chuyên gia quốc tế. Đôi khi viện trợ này là hoạt động nhân đạo như lương thực, thuốc men hoặc các loại hàng hoá khác nên chúng rất khó huy động vào các mục đích đầu tư phát triển. Thêm vào đó các khoản viện trợ không hoàn lại thương kèm theo một số điều kiện về tiếp nhận, về đơn giá mà nếu nước chu nhà có vốn chủ động sử dụng thì chưa chắc đã phải chấp nhận những điều kiện như vậy hoặc không sử dụng với đơn giá thanh toán cao gấp 2-3 lần. Do đó khi sử dụng các nguồn vốn ODA cho không, cần hết sức thận trọng. 5
6. +Đối với các khoản vay ưu đãi ODA có thể sử dụng cho mục tiêu đầu tư phát triển. Tính chất ưu đãi của khoản vay này thể hiện ở khía cạnh sau:  Lãi suất thấp : chẳng hạn các khoản vay ODA được tính bằng hàng hoá trị giá 45,5 tỷ yên nhật cho Việt Nam vay năm 1992 có lãi suất 1% khoản vay ngân hàng thế giới cho dự án cải tạo quốc lộ 1A không lãi chỉ có 0,75%.  .Thời gian vay dài: nhật bản cho ta vay trong thời gian 30 năm WB cho vay trong thời gian 40 năm.  . Thời gian ấn hạn từ khi vay đến khi trả vốn gốc đầu tiên khá dài thường khoảng 5-10 năm trở lên. Thông thường các nước tiếp nhận ODA để đầu tư vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, nhằm tạo ra điều kiện thuận lợi cho sản xuất và đời sống, tạo môi trường hạ tầng cơ sở để tiếp tục thu hút vốn đầu tư. 3. Vai trò của ODA trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển. Đối với tất cả các quốc gia tiến hành công nghiệp hoá đất nước thì vốn là một yếu tố một điều kiện tiền đề không thể thiếu. Nhất là trong điều kiện hiện nay, với những thành tựu mới của khoa học và công nghệ cho phép các nước tiến hành công nghiệp hoá có thể rút ngắn lịch sử phát triển kinh tế khắc phục tình trạng tụt hậu và vận dụng được tối đa của lợi thế đi sau. Nhưng để làm được những điều đó thì nhu cầu về nguồn vốn là vô cùng lớn trong khi đó ở giai đoạn đầu của thời kỳ công nghiệp hoá thì tất cả các nước đều dựa vào nguồn vốn bên ngoài mà chủ yếu là ODA và FDI. Trong đó ODA là nguồn vốn của các Chính phủ, các quốc gia phát triển , các tổ chức quốc tế và các tổ chức phi Chính phủ hoạt động với mục tiêu trợ giúp cho chiến lược phát triển của các nước đang và chậm phát triển. Do vậy nguồn vốn này có những ưu đãi nhất định, do những ưu đãi này màcác nước đang và chậm phát triển trong giai đoạn đầu của công cuộc công nghiệp hoá đất nước thường coi ODA như là một giải pháp cứu cánh để vừa khắc phục tình trạng thiếu vốn đầu tư tron gnước vừa tạo cơ sở vật chất ban đầu nhằm tạo dựng một môi trường đầu tư thuận lợi để kêu gọi nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI, đồng thời tạo điều kiện thúc đẩy đầu tư trong nước phát triển. Như vậy, có thể nói nguồn vốn ODA có vai trò quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế của các nước đang và chậm phát triển, điều đó thể hiện rõ nét ở khía cạnh sau: 6
7. Thứ nhất: ODA có vai trò bổ sung cho nguồn vốn trong nước. Đối với các nước đang phát triển các khoản viện trợ và cho vay theo điều kiện ODA là nguồn tài chính quan trọng giữ vai trò bổ sung vốn cho quá trình phát triển. Chẳng hạn trong thời kỳ đầu của các nước NIC s và ASEAN Viện trợ nước ngoài có một tầm quan trọng đáng kể. Đài loan: trong thời kỳ đầu thực hiện công nghiệp hoá đã dùng viện trợ và nguồn vốn nước ngoài để thoả mãn gần 50% tổng khối lượng vốn đầu tư trong nước. Sau khi nguồn tiết kiệm trong nước tăng lên, Đài loan mới giảm sự lệ thuộc vào viện trợ. Hàn Quốc: có mối quan hệ đặc biệt với Mỹ nên có được nguồn viện trợ rất lớn chiếm 81,2% tổng viện trợ của nước này trong những nưm 70-72 nhờ đó mà giảm được sự căng thẳng về nhu cầu đầu tư và có điều kiện thuận lợi để thực hiện các mục tiêu kinh tế. Còn ở hầu hết các nước Đông Nam á sau khi giành được độc lập, đất nước ở trong tình trạng nghèo nàn và lạc hậu, để phát triển cơ sở hạ tầng đòi hỏi phải có nhiều vốn và khả năng tha năng thu hồi vốn chậm. Giải quyết vấn đề này các nước đang phát triển nói chung và các nước Đông nam á nói riêng đã sử dụng nguồn vốn ODA. ở Việt Nam ODA đóng vai trò rất quan trọng trong chương trình đầu tư công cộng, làm nền tảng cho hoạt động phát triển kinh tế - xã hội gần đây của Việt Nam. Đầu tư phát triển kinh tế xã hội đã phát triển mạnh ở Việt Nam trong thập kỷ qua nhờ công cuộc đổi mới với mức tăng trưởng GDP bình quân đạt 7,5%/ năm. Đầu tư của Chính phủ và nguồn vốn nước ngoài đống vai trò hết sức quan trọng. Tổng cam kết các nguồn vốn ODA đạt mức tương đương khoảng 15 tỉ USD. Do vẫn là một nước trong những nước nghèo nhất thế giới hoạt động quản lý kinh tế - xã hội ở Việt Nam cho thấy đất nước ta tiếp cận rất tốt nguồn ODA ưu đãi dưới hình thức viện trợ không hoàn lại và tín dụng có lãi suất thấp. Sự khan hiếm nguồn FDI hiện nay do cuộc khủng hoảng tài chính Đông Nam á đã cũng gây ra suy giảm trong tiến trình tiến hành cải cách kinh tế ở Việt Nam, đã tạo thêm căng thẳng cho các nguồn lực đầu tư công cộng hỗ trợ thúc đẩy tăng trưởng trong khi vẫn đảm bảo thúc đẩy các dịch vụ xã hội. Do đó ODA ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc tài trợ các chi tiêu phát triển của chính phủ. Kể từ khi cộng đồng tài trợ quốc tế nối lại sự giúp đỡ của mình cho Việt Nam, mức giải ngân ODA hàng năm đã tăng một cách vững chắc từ mức 272 triệu USD vào năm 1994 ( khoảng 26% 7
8. chi tiêu xây dựng cơ bản của chính phủ) lên khoảng 1.120 triệu USD vào năm 1998 (xấp xỉ 80%). Trên thực tế do tính chất ưu đãi của vốn ODA mà các quốc gia sử dụng nó thường e ngại về gánh nặng nợ nần nhưng thực tế thì đó là nỗi lo sợ của với các nước quản lý và sử dụng nguồn vốn này không hiệu quả. Gánh nặng nợ nần sẽ được giảm rất nhiều nếu biết quản lý để đem lại hiệu quả sử dụng ODA cao. Thứ hai: ODA dưới dạng viện trợ không hoàn lại giúp các nước nhận viện trợ tiếp thu những thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại và phát triển nguồn nhân lực. Những lợi ích quan trọng mà ODA mang lại cho các nước nhận tài trợ là công nghệ, kỹ thuật hiện đại, kỹ xảo chuyên môn và trình độ quản lý tiên tiến. Đông thời bằng nguồn vốn ODA các nhà tài trợ còn ưu tiên đầu tư cho phát triển nguồn nhân lực vì việc phát triển của một quốc gia có quan hệ mật thiết với việc phát triển nguồn nhân lực. Thứ ba: ODA giúp các nước đang phát triển hoàn thiện cơ cấu kinh tế. Đối với các nước đang phát triển khó khăn kinh tế là điều kiện khôn tránh khỏi. Trong đó nợ nước ngoài và thâm hụt cán cân thanh toán quốc tế ngày một gia tăng là tình trạng phổ biến. Để giải quyết vấn đề này các quốc gia cần phải cố gắng hoàn thiện cơ cấu kinh tế bằng cách phối hợp vơí ngan hàng thế giới, quỹ tiền tệ quốc tế và các tổ chức quốc tế khác tiến hành chính sách điều chỉnh cơ cấu. Chính sách này dự đinh chuyển chính sách kinh tế Nhà nước đóng vai trò trung tâm sang chính sách khuyến khích nền kinh tế phát triển theo định hướng phát triển kinh tế khu vực tư nhân. Nhưng muốn thực hiện được việc điều chỉnh này cần phải có một lượng vốn cho vay mà các chính phủ lại phải dựa vào nguồn vốn ODA. Thứ tư: Hỗ trợ phát triển chính thức tăng khả năng thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài và tạo điều kiện mở rộng đầu tư phát triển trong nước ở các nước đang và chậm phát triển. Như chúng ta đã biết để có thể thu hút được các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài bỏ vốn đầu tư vào một lĩnh vực nào đó thì chính tại các quốc gia đó phải đảm baỏ cho họ có một môi trường đầu tư tốt (cơ sở hạ tầng, hệ thống chính sách, pháp luật ) đảm bảo đầu tư có lợi với phí tổn đầu tư thấp, hiệu quả đầu tư cao muốn vậy đầu tư của Nhà nước phải được tập trung vào việc nâng cấp, cải thiện và xây dựng cơ sở hạ tầng, hệ thống tài chính, ngân hàng Nguồn vốn Nhà nước thực hiện đầu tư này là phải dựa vào ODA bổ sung cho vốn đầu tư hạn hẹp thì ngân sách của Nhà nước. Môi trường đầu tư 8
9. một khi được cải thiện sẽ tăng sức hút đồng vốn nước ngoài. Mặt khác việc sử dụng nguồn vốn ODA để đầu tư cải thiện cơ sở hạ tầng sẽ tạo điều kiện cho các nhà đầu tư trong nước tập trung đầu tư vào các công trình sản xuất kinh doanh có khả năng mang lại lợi nhuận. 4. Vài nét về quản lý và sử dụng ODA trên thế giới. 4.1 Các nhà tài trợ ODA chủ yếu trên thế giới. Nói chung không có tiêu thức chung để phân lọai các nhà tài tạ ODA tuy nhiên chúng ta có thể phân chia thành hai nhóm chính sau: nhóm các nước và các nhà tổ chức quốc tế. a. Các nhóm nước. - Các nước thành viên của Uỷ ban hỗ trợ phát triển DAC thuộc tổ chức OECD: tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển được thành lập từ năm 1961 có tiền thân là tổ chức hợp tác kinh tế Châu Âu OEEC. OECD có mục tiêu chủ yếu là: + Thúc đẩy phát triển kinh tế với nhịp độ cao và bền vững, nâng cao mức sống của nhân dân các nước thành viên, duy trì nền tài chính ổn định và nhờ vậy đóng góp vào sự phát triển kinh tế thế giới. + Góp phần mở rộng quá trình phát triển kinh tế ở cá nước thành viên cũng như không phải thành viên. + Góp phần mở rộng thương mại quốc tế đa biên trên cơ sở không kỳ thị và phù hợp với tập quán quốc tế. - Nhật Bản: Đây là một quốc gia hàng năm cung cấp một lương vốn ODA rất lớn đặc biệt là một trong những quốc gia đứng đầu trong danh sách những nhà tài trợ cho Việt Nam. b. Các tổ chức quốc tế. - Ngân hàng phát triển Châu á: ADB. Được thành lập năm 1966 do 31 chính phủ thành viên nhằm xúc tiến quá trình giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội trong khu vực Châu á - Thái Bình Dương. Trong hơn 33 năm qua các thành viên đã tăng lên rất nhiều ADB chú trọng đến nhu cầu của các nước nhỏ và các nước kém phát triển và ưu tiên đặc biệt đến chương trình và dự án khu vực, tiểu vùng và quốc gia. 9
10. - Các tổ chức tài chính quốc tế khác: WB, IMF, UNDP * Đối với Việt Nam theo số liệu 91- 2000. Các nhà tài trợ chính đó là Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC), Ngân hàng thế giới(WB), Ngân hàng phát triển Châu á (ADB) đã thiết lập các hoạt động của mình ở Việt Nam trong 6-8 năm qua và đã nổi lên như 3 nhà tài trợ lớn nhất về nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ODA ở Việt Nam. Xu hướng gần đây nếu nghiên cứu kỹ danh mục các chương trình sự án ODA của tổ chức này về mặt định lượng, chiều hướng chung là tương đối khả quan với các mức tăng về giai rngân và mức giảm về lượng tích tụ của các cam kết chưa được giải ngân. Khi xem xét tổng mức của ba tổ chức này có thể quan sát thấy rằng các cam kết hàng năm đạt mức cao nhất năm 1997 và từ thời điểm đó đến nay có chiều hướng suy giảm. Mức giải ngân, tuy nhiên đã tăng một cách vững chắc từ năm 1995 trở đi. Trong năm 1999 mức giải ngân tăng gấp 12 lần so với năm 1997, mặc dù vậy tốc độ tăng nay (theo tỷ lệ %) đã giảm dần từ năm 1996. Không thấy có khuynh hướng chung rõ nét nào đối với tỷ lệ giải ngân của ba tổ chức này. Phần cam kết chưa giải ngân liên tục tăng trong các năm 1994. Vì thế bức tranh chung là mức giải ngân đang được cải thiện và nếu chiều hướng hiện nay vẫn như vậy thì giai đoạn đầu của hoạt động ODA của ba tổ chức này, đặc trưng bởi số lượng dự án tăng và thực hiện dự án chậm, sẽ được hoàn thiện trong một số giai đoạn ổn định hơn. Nếu tách từng tổ chức một để xem xét thì bức tranh có khác đi đôi chút. Nhật Bản tổng các khoản vay ODA luỹ kế dành cho Việt Nam hiện nay vào khoảng 4,4 tỷ USD, chiếm 25 dự án phát triển và 4 khoản tín dụng hàng hoá (khoảng 3,8 tỷ USD nếu không kể đến khoản tín dụng hàng hoá). Khoảng 24% tổng số các cam kết đã được giải ngân. Những dự án cơ sở hạ tầng lớn đáng chú ý là trong các ngành giao thông và điện lực chiếm tỷ trọng lớn trong danh mục dự án và những dự án này thường thực hiện chậm trong giai đoạn đầu. Tuy nhiên tình hình thực hiện đã được cải thiện vững chắc một phần do các cơ quan chủ quản đã quen hơn với công tác dự án. Trong năm 1999 cả cma kết hàng năm và giải ngân đều đạt mức cao nhất từ trước đến nay. Tỷ lệ giải ngân đã được cải thiện năm 1995, tiến độ thực hiện ngắn hơn so với tiêu chuẩn của JBIC, tuy nhiên phần lớn các dự án đều chậm từ 1-2 năm so với kế hoạch đặt ra ban đầu. Các nguyên nhân đã được xác định trong đó quá trình 10
11. phê duyệt nội bộ của phía Việt Nam đối với các quyết định, thay đổi hoặc điều chỉnh của dự án thường kéo dài, đặc biệt những quyết định về đấu thầu và chỉ định tư vấn. Mặt khác sự chậm trễ trong việc thanh toán theo tiến độ đã được phần nào giảm bớt. Ngân hàng thế giới WB: hiện có 21 dự án đang hoạt động và dự án đã kết thúc thể hiện tổng mức các cam kết 2,25 tỷ USD tron gđó khoảng 35% đã được giải ngân. Mức giải ngân từ tài khoá 1994 là rất hài lòng nhưng tốc độđã giảm và mức thực hiện giờ đây thấp hơn mức trong khu vực. Hiện nay mới chỉ đạt khoảng 70% tổng mức giải ngân dự kiến trong danh mục các dự án đang hoạt động. Tổng mức cam kết đã giảm từ năm 1997 và tỷ lệ giải ngân cho thấy chiều hướng giảm bắt đầu từ năm 1996. Có mức tăng về khối lượng cam kết chưa được giải ngân mặc dù tốc độ tăng đã giảm dần. Ngoài các vấn đề liên quan đến việc thực hiện dự án được mô tả dưới đây, một số nguyên nhân xuất phát từ việc sửa đổi trong các quy định thực hiện của chính phủ đã làm chậm quá trình thực hiện, ngoài ra còn do sự chuyển đổi về cơ cấu trong danh mục dự án hiện nay. Số lượng những dự án có quy mô lớn, giải ngân nhanh trong khi những dự án mới có xu hướng hoạt động phức tạp, phân tán, phải trải qua giai đoạn khởi động lâu hơn so với dự kiến. Ngân hàng phát triển Châu á: (ADB) có 25 dự án đang thực hiện ở Việt Nam trong đó có 21 dự án đầu tư đã có hiệu lực với tổng nợ ròng là 1,7 tỷ USD đã giải ngân được 30%. Trong khi cam kết hàng nưm giảm từ mức cao nhất vào năm 1997, một phần chậm trễ trong việc xử lý các khoản vay dự kiến, thì mức giải ngân và trao hợp đồng trong năm 1999 lại đứng ở mức cao nhất kể từ khi ADB cung cấp các khoản vay ở Việt Nam. Tỷ lệ giải ngân đang được cải thiện, nhưng vẫn thấp hơn mức trung bình trong khu vực và ADB vẫn lo lắng về tình hình thực hiện này, bản chất của các vấn đề về thực hiện các chương trình dự án dường như đã chuyển biến với sự hoàn chỉnh về danh mục sự án. Các chậm trễ trong việc tuyển chọn và đưa tư vấn ào hoạt động, trao hợp đồng và giải ngân đang trở thành vấn đề lo ngại nhất. ADB sẽ lấy thực hiện dự án làm yếu tố quết định các khoản vay trong tương lai. Bảng số liệu các dự án đầu tư của Nhật Bản, WB, ADB - tình hình giải ngân 1994-1999 (triệu USD/ niên lịch 11
12. 1994 1995 1996 1997 1998 1999 JBIC Cam kết hàng năm 510 619 649 673 648 773 Giải ngân hàng năm 0 37 38 109 292 4526 Phần cam kết chưa giải ngân 510 1091 1703 2267 2623 2940 Tỉ lệ giải ngân (%) 0,1 3,2 2,3 5,2 11,8 13,9 WB Cam kết hàng năm 228 314 508 389 392 318 Giải ngân hàng năm 65 17 129 181 220 189 Phần cam kết chưa giải ngân 228 164 460 840 1047 1219 Tỉ lệ giải ngân (%) 28 11 28 22 21 15 ADB Cam kết hàng năm 61 233 217 360 284 220 Giải ngân hàng năm 3 48 29 149 128 191 Phần cam kết chưa giải ngân 320 545 732 1024 1180 1253 Tỉ lệ giải ngân (%) 1,1 8,4 4,8 15,8 14,8 16,0 Tổng Cam kết hàng năm 779 1166 1374 1422 1324 1311 Giải ngân hàng năm 68 62 196 358 641 761 Giải ngân hàng năm, % thay đổi - - 10 215 82 79 19 Phần cam kết chưa giải ngân 1058 1800 2895 4131 4859 5412 Phần cam kết chưa giải ngân, % - 70 61 43 18 11 thay đổi 4.2 Xu thế ODA trên thế giới. Quá trình phát triển ODA trên thế giới hiện nay có các khuynh hướng chủ yếu sau đây: Một là: trong cơ cấu tổng thể ODA của thế giới tỷ trọng ODA song phương có xu hướng tăng lên, ODA đa phương có xu thế giảm đi xu thế này hình thành dưới sự tác động của hai nhân tố chủ yếu sau: - Quá trình quốc tế hoá đời sống kinh tế thế giới và xu thế hội nhập đã tạo điều kiện cho quan hệ về ODA trực tiếp giữa các quốc gia. 12
13. - Hiệu quả hoạt động của các tổ chức đa phươn gtỏ ra kém hiệu quả làm cho một số nhà tài trợ ngần ngại đóng góp cho các tổ chức này. Hai là: mức độ cạnh tranh thu hút ODA đã tăng lên giữa các nước đang phát triển.Trên thế giới số nước dành được độc lập, bắt đầu xây dựng kinh tế phát triển xã hội tăng lên đáng kể và có nhu cầu lớn về ODA. ở Trung Quốc đang cần một lượng vốn ODA lớn để xây dựng kinh tế, ở Đông Nam á mặc dù một số nước như Singapore, Malaixia, Thái Lan, đã giảm dần nguồn tiếp nhận ODA song bên cạnh đó lại các quốc gia khác với nhu cầu ODA lớn hơn như các nước Đông Dương, Myanma. Ba là: triển vọng gia tăng nguồn ODA ít lạc quan. Mặc dù Đại hội đồng Liên hiệp quốc đã khuyến nghị dành 1% GDP của các nước phát triển để cung cấp ODA cho các nước đang phát triển song khả năng này rất ít thành hiện thực (theo các số liệu mới nhất thì tỉ lệ này hiện nay chỉ đạt mức trung bình vào khoảng 0,7%). Thực tế cho thấy các nước có khối lượng ODA lớn nhất như Mỹ, Nhật Bản thì tỉ lệ này chỉ đạt trên dưới 0,3% trong nhiều năm qua. Tuy có một số nước như Thuỵ Điển, Nauy, Phần Lan, Đan Mạch đã có tỷ lệ ODA hơn 1% song khối lương ODA tuyệt đối của các nước này không lớn. Thêm vào đó tình hình phục hồi kinh tế chậm ở các nước phát triển cũng là một trở ngại gia tăang ODA. Ngoài ra các nước phát triển đang phải đối đầu với hàng loạt vấn đề xã hội trong nước và chịu sức ép của dư luận đòi giảm viện trợ cho nước ngoài để tập chung giải quyết các vấn đè trong nước. II. Quy trình quản lý dự án ODA. Theo quy định chung về quản lý và sử dụng, một dự án ODA thường bao gồm các bước sau: - Xác định dự án. - Chuẩn bị đầu tư. - Thực hiện đầu tư. - Nghiệm thu và đánh giá. Sơ đồ quy trình quản lý dự án ODA. 1. Xác định dự án và đánh giá ban đầu. 13
14. Xác định Đưa ra Xem xét Dự án đề Phê mục tiêu những đề đãnh giá xuất được duyệt chiến lược xuất chính những đề giám đốc dự án quốc gia thức (dự xuất quản lý án đề chính thức chương xuất) trình quốc gia xem xét đánh giá tiếp 2. Chuẩn bị và thiết kế dự án. Xây dựng Xây dựng Dự thảo báo cáo báo cáo văn kiện nghiên nghiên cứu thiết kế cứu tiền khả thi dự án khả thi 3. Thực hiện và theo dõi dự án. Đàm phán Tuyển Triển Theo dõi dự về bản ghi chọn kí khai dự án vè tài nhớ kết với án chính hiện nhà rhầu vật trong thực hiện quá trình dự án thực hiện 4. Hoàn thành và đánh giá dự án. Nhà thầu Đánh giá Rút ra bài chuẩn bị sau hoàn học kinh báo cáo thành đối nghiệm hoàn thành với một số dự án dự án được lựa chọn 1. Xác định dự án và đánh giá ban đầu: Dự án đề xuất có thể được xác định theo nhiều cách. Việc xác định này có thể thực hiện qua đánh giá ngành hoặc các đoàn chương trình, thông qua cách tiếp cận chính thức đối với Đại sứ quán của nước tài trợ tại nước nhận viện trợ, theo đề nghị của Chính phủ nước tiếp nhận viện trợ hoặc thông qua các cách tiếp cận chính thức với các tổ chức khác. Khi nhận được yêu cầu chính thức đề án sẽ được Văn phòng của nước viện trợ đánh giá và xen xét xem của dự án đề xuất có nắm trong chiến lược 14
15. quốc gia nêu trong báo cáo quốc gia hay không. Nếu đề án phù hợp và đáp ứng các yêu cầu thông tin tối thiểu đề án sẽ được trình lên giám đốc quản lý chương trình quốc gia để đánh giá tiếp. Nếu thấy rằng đề án này có thể phát triển được giám đốc chương trình quản lý quốc gia sẽ đệ trình Chính phủ phê chuẩn việc sử dụng tiền ngân dách cho dự án. Nếu được phê chuẩn sẽ chính thức hoá việc đưa dự án vào danh mục chương trình quốc gia và cho phép tiến hành thiết kế chi tiết. 2. Chuẩn bị dự án và thiết kế: Hầu hết các đề án đòi hỏi nhiều công sức mới biến thành một dự án được thiết kế đầy đủ và có tính khả thi. Giai đoạn hoàn thiện đề án được gọi là giai đoạn chuẩn bị. Giai đoạn chuẩn bị này bao gồm một số hoặc tất cả các bước sau đây và kết thúc bằng việc Bộ trưởng hoặc Đại diện của Bộ Tài chính phê duyệt cho phép thực hiện: - Nghiên cứu tiền khả thi - Nghiên cứu khả thi - Dự thảo văn kiện thiết kế dự án Văn kiện thiết kế dự án bao gồm kế hoạch chi tiết về chi phí, nguồn lực và kế hoạch thực hiện. Tuy nhiên, phê chuẩn tài chính mới có thể thay cho phe chuẩn đưa ra trước đây khi dự án lúc đó còn trong giai đoạn chuẩn bị và thiết kế. 3. Thực hiện đầu tư và theo dõi dự án. Bước đầu tiên của giai đoạn này là thảo luận để đi đến ký kết bản ghi nhớ (MOU) thể hiện sự nhất trí giữa hai Chính phủ. MOU bao gồm các điều khoản tiêu chuẩn, các phụ lục tham chiếu, trong đó mô tả dự án và định số trách nhiệm của hai Chính phủ. Dự án sẽ chính thức được triển khai sau khi MOU được ký kết và các nhà thầu đủ tiêu chuẩn được tuyển chọn. Nhiệm vụ đầu tiên của nhà thầu chính thực hiện là chuẩn bị văn kiện thực hiện dự án (PID).Quá trình này cho phép nhà thầu xác định những điều chỉnh cần thiết cho dự án từ kinh nghiệm ban đầu khi triển khai dự án. Dự án sẽ được theo dõi trong quá trình thực hiện. Qua công tác theo dõi các nhà tài trợ song phương biết được tình hình thực hiện sự án có tốt không, nhà thầu thực hiện so với hợp đồng ra sao, liệu có đạt được các mục tiêu đặt ra? 15
16. 4. Hoàn thành và đánh giá dự án. Giai đoạn này bao gồm: Việc chuẩn bị báo cáo hoàn thành dự án (PCR) đối với tất cả các dự án và tiến hành đánh giá sau dự án đối với một số dự án được lựa chọn. Nhà thầu thực hiện cần chuẩn bị PCR trước khi kết thúc dự án. PCR mô tả thiết kế dự án từ khi xây dựng dự án giai đoạn chuẩn bị đến khi bổ sung trong giai đoạn thực hiện. Sự chấp thuận báo cáo này của nhà tài trợ song phương đánh dấu thời điểm kết thúc dự án. Sau khi dự án kết thúc có thể phải tiến hành đánh giá sau dự án, mô tả lịch sử của dự án, những thành công của dự án, những thiếu sót và xác định những bài học đúc kết trong khâu thiết kế và thực hiện dự án phân tích độc lập của nhà tài trợ song phương cùng các văn kiện dự án khác có thể rút ra những bài học và đưa vào cơ sở dữ liệu về bài học kinh nghiệm của nhà tài trợ, tạo cơ sở để phản hồi thông tin vào hoạch định chính sách và chuẩn bị các dự án trong tương lai. Trên đây là tóm tắt sơ lược chu kỳ quản lý một dự án ODA. 16
17. Chương II. Tình hình huy động và sử dụng ODA của nước ta trong thời gian qua. I. Thực trạng công tác tiếp nhận, điều phối và sử dụng ODA. 1. Tình hình quản lý và sử dụng ODA trong thời gian vừa qua. Mặc dù nền kinh tế khu vực chịu ảnh hưởng nặng nề của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ, một số nhà tài trợ phải thắt chặt chi tiêu ngân sách để đối phó với cơn suy thoái kinh tế kể cả giảm viện trợ cho nước ngoài. Song về cơ bản các nước và các tổ chức quốc tế vẫn duy trì và tiếp tục thực hiện các cam kết ODA cho Việt Nam. Tuy vậy có một vài trường hợp, do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính tiền tệ nguồn vốn ODA đã cam kết bằng bản tệ đã bị giảm nhiều do bị mất giá mạnh so với đô la Mỹ, gây khó khăn cho việc triển khai một số dự án. Trong thời gian qua Việt Nam tiếp tục đàm phán và ký kết thêm các điều ước quốc tế về ODA đạt tổng trị giá 8,623 tỷ USD kể từ năm 1993 đến hết tháng 9-1998 và bằng 80% tổng nguồn vốn ODA đã được cam kết trong thời kỳ 1993-1997. Trong số các hiệp định đã ký hết trong 9 tháng đầu năm 1998 có nhiều dự án quan trọng, nhất là các dự án trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn như đa dạng hoá nông nghiệp, phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn, y tế, giáo dục đại học Giải ngân nguồn vốn ODA được coi là thước đo năng lực tiếp nhận và sử dụng hỗ trợ phát triển chính thức, do vậy thường xuyên được Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ quan tâm. Năm 1996 giải ngân được 900 triệu USD, năm 1997 con số này lên tới 1 tỷ USD và năm 1998 đạt 1.430 triệu USD. Như vậy trong thời kỳ trên mức giải ngân hàng năm bình quân đạt 1.110 triệu USD, bằng 74% mức giải ngân bình quân năm của kế hoạch 1996- 2000 (1.500 triệu USD/ năm). Xu thế giải ngân trong thời gian qua tiến bộ điều này được các nhà tài trợ khẳng định. 17
18. Nhìn chung lại tình hình giải ngân vốn ODA trong năm 1998 tương đối tốt đó là do về cơ bản các dự án ODA đã được bố trí đủ nguồn vốn đối ứng đồng thời Chính phủ không điều chỉnh tiến độ xây dựng cơ bản đối với các dự án ODA đã được cam kết với các nhà tài trợ. Cho đến nay nhiều nhà tài trợ đã xây dựng hoặc cập nhật chiến lược quốc gia về hợp tác phát triển với Việt Nam, đây là cơ sở quan trọng để tăng cường đối ngoại giữa Chính phủ Việt Nam với các nhà tài trợ. Trong thời gian qua Chính phủ Việt Nam đã tiến hành các cuộc đối thoại về hợp tác phát triển với một số nhà tài trợ như ngân hàng thế giới (chiến lược hỗ trợ quốc gia của WB cho Việt Nam 1999 - 2002), Nhật Bản (trao đổi ý kiến cấp cao về quan hệ kinh tế và hợp tác phát triển) Tại các cuộc trao đổi ý kiến nói trên, các nhà tài trợ đánh giá cao những nỗ lực của Việt Nam duy trì đã tăng trưởng trong bối cảnh tình hình trong và ngoài nước có nhiều khó khăn khẳng định tiếp tục cam kết hỗ trợ quá trình phát triển của đất nước với những điều chỉnh cần thiết cho thích ứng với tình hình mới trong đó sẽ chú trọng nhiều hơn đến nông nghiệp và ntông thôn, hỗ trợ giải quyết những vấn đề xã hội trong quá trình đẩy mạnh cổ phần hoá, đào tạo và phát triển nguồn nhân lực, đẩy mạnh những nỗ lực xoá đói giảm nghèo Cộng đồng tài trợ quốc tế cũng nhấn mạnh yêu cầu tăng cường chất lượng đầu vào của các cthương trình, dự án ODA, đó là công tác chuẩn bị thẩm định và phê duyệt dự án cần được tổ chức chặt chẽ và chất lượng cao hơn trên cơ sở phát triển quan hệ đối tác. Đồng thời các nhà tài trợ bày tỏ mong muốn có sự phối hợp và điều phối ODA tốt hơn nữa giữa các cơ quan Chính Phủ, giữa Chính Phủ và các nhà tài trợ cũng như giữa các nhà tài trợ. * Tình hình cam kết và giải ngân của một số nhà tài trợ chủ yếu. (1) Nhật Bản. (triệu USD/ năm) Năm 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Cam kết hàng năm 510 619 649 673 648 773 Giải ngân hàng năm 0 37 38 109 292 456 % giải ngân / cam kết - 5,9 5,8 16,2 45 58,9 Nhìn vào các dự án đầu tư của Nhật Bản đối với Việt Nam ta thấy rằng tình hình cam kết hàng năm và tình hình giải ngân tuy không đồng đều nhưng 18
19. nhìn chung đều có xu hướng tăn glên trong năm 1999 cả cam kết hàng năm và giải ngân đều đạt mức cao nhất từ trước đến nay, tình hình giải ngân so với cam kết hàng năm cùng có xu hướng tăng lên qua các năm như ta thấy năm 1994 số lượng giải ngân bằng 0 nhưng từ năm 1995 mức giải ngân so với cam kết hàng năm được cải thiện và tỉ lệ này đạt cao nhất váo năm 1999 (58,9%). (2) Ngân hàng thế giới (WB). (triệu USD/ năm) Năm 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Cam kết hàng năm 228 314 508 389 392 318 Giải ngân hàng năm 65 17 129 181 220 189 % giải ngân / cam kết 28,5 5,4 25,3 46,5 56,1 59,4 Ta thấy rằng cam kết hàng năm đạt mức độ cao nhất vào năm 1996 (508 triệu USD) thấp nhất 1994 (228 triệu USD) nhìn vào đây ta thấy mức cam kết đã giảm dần từ năm 1997 còn tình hình giải ngân mỗi năm một tăng nhưng đạt cao nhất vào năm 1992 (220 triệu USD). Qua bảng trên ta thấy được rằng tuy mức cam kết có giảm từ năm 1997 nhưng tỷ lệ giải ngân so với mưchính sách cam kết vẫn có xu hướng tăng qua các năm. (3) Ngân hàng phát triển Châu á (ADB). (triệu USD/ năm) Năm 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Cam kết hàng năm 3 48 29 149 128 191 Giải ngân hàng năm 4,9 20,6 13,3 41,4 45,1 86,8 % giải ngân / cam kết 61 233 217 360 284 220 Mức cam kết tăng từ năm 1994 cao nhất vào năm 1997 (360 triệu USD) và sau đó giảm dần vào các năm sau và mức giải ngân nhìn chung có xu hướng tăng qua các năm và có đạt mức giải ngân cao nhất vào năm 1999 (191 triệu USD) còn phần trăm giải ngân so với cam kết nó chỉ giảm năm 1996 (13,3%) nhìn chung nó cũng có xu hướng tăng lên qua các năm và tỷ lệ này đạt cao nhất vào năm 1999 (86,8%). 19
20. (4) Tổng thể của 3 nước này. (triệu USD/ năm) Năm 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Cam kết hàng năm 799 1166 1374 1422 1324 1311 Giải ngân hàng năm 68 62 196 358 641 761 % giải ngân / cam kết 8,5 5,3 14,2 25,2 48,4 58 Nhìn vào đây ta thấy các cam kết đạt mức cao nhất vào năm 1997 (1422 Triệu USD) và từ thời điểm đó đến nay có nhiều chiều hướng suy giảm. Mức giải ngân tuy đã tăng một cách vững chắc từ năm 1995 trở đi. Tron gnăm 1999 mức giải ngân gấp 12 lần so với năm 1995 và gấp trên 2 lần năm 1997 và tỷ lệ giải ngân so với cam kết cũng tăng đều từ năm 1995 trở đi con số này cho thấy nhìn tổng tỷ lệ thì tốt. Những số liệu ở phần trên cho thấy nguồn viện trợ nước ngoài khá phong phú và đa dạng song công tác quản lý và sử dụng còn rất nhiều hạn chế. - Mặc dù trong các năm qua Đảng và Nhà nước đã rất chú trọng quan tâm đến vấn đề quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn viện trợ, đã ban hành nhiều quyết định liên quan đến lĩnh vực này song cũng có lúc quy chế ra không kịp thời. Việc vận hành cơ chế quản lý và sử dụng các nguồn viện trợ còn nhiều điểm chồng chéo, chậm, thủ tục rườm rà. - Chính sách quản lý các nguồn viện trợ không thống nhất. Lẽ ra Bộ KH & ĐT là cơ quan đầu mối cho cơ quan đầu mối trong đàm phán thu hút, Bộ tài chính phải là đầu mối trong cơ chế tài chính, trực tiếp ký vay, trả tiếp nhận viện trợ, thế nhưng hiện nay Bộ KH & ĐT gần như thực hiện luôn cả hai chức năng này.Từng hiệp định cụ thể thì do rất nhiều bộ, ngành ký. Bộ tài chính không theo dõi chung được các nguồn vay và viện trợ cũng như nội dung sử dụng của từng nguồn. Hơn nữa ngay trong bộ, giữa các ban quản lý và các khu tài chính ngành không có sự phối hợp và quản lý tốt hơn các nguồn tài chính quốc gia. - Nhìn vào từng dự án nhiều sự án có hiệu quả đã đem lại những lợi ích kinh tế, xã hội nhất định, kể cả chất xám cho đất nước ta. Tuy nhiên nhìn một cách toàn diện thì chúng ta chưa có chiến lược lâu dài trong việc sử dụng nguồn viện trợ không hoàn lại. Nguồn viện trợ bị phân tán dàn trải quá nhiều chưa tập trung vào một số lĩnh vực có lợi thế tương đối và có khả năng tác động thúc đẩy sự phát triển các ngành khác của nền kinh tế. Trong năm 1996 20
21. ta tiếp nhận 143 triệu USD của gần 300 chương trình, dự án viện trợ. Nguồn viện trợ dàn trải làm cho nguồn trong nước cũng dàn trải theo. - Tư tưởng coi viện trợ là của trời cho vẫn còn nặng, các bộ, các ngành, địa phương chưa nhận thức được rằng mọi nguồn viện trợ dù là không hoàn lại, là một nguồn thu ngân sách Nhà nước và phải được quản lý và sử dụng như các nguồn thu khác cấp ra từ ngân sách Nhà nước. Vì vậy việc quản lý và sử dụng ODA thường không đảm bảo đúng chế độ tài chính thậm chí hết sức lãng phí và phát sinh tiêu cực. - Cho đến nay bộ máy quản lý viện trợ ở các bộ, ngành, địa phương chưa có sự thống nhất từ khâu xác định dự án, xây dựng tổng hợp trình các cấp có thẩm quyền phê duyệt ký kết, tiếp nhận và sử dụng đến thanh tra, kiểm tra, báo cáo ở hầu hết các bộ, vụ tài vụ kế toán không nắm được nguồn viện trợ đã tiếp nhận và sử dụng ở bộ mình, các sở tài chính không nấm được nguồn viện trợ đã được sử dụng ở địa phương mình, chưa nói đến thực hiện công tác quản lý tài chính. Việc không tập chung thống nhất quản lý nguồn tài chính viện trợ cộng đến trình độ, năng lực và số lượng cán bộ quản lý các nguồn viện trợ còn yếu là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho công tác quản lý và sử dụng viện trợ kém hiệu quả, có nơi lãng phí, tiêu cực. 2. Kế hoạch hoá nguồn vốn ODA. Kế hoạch hoá ODA là kế hoạch hoá một nguồn vốn ngân sách chủ yếu dùng để đầu tư phát triển quốc gia. Theo các quy định hiện hành một dự án ODA được kế hoạch hoá ở cả ba phương diện: nhu cầu vốn, đầu tư xây dựng và quản lý dự án. 2.1 Kế hoạch hoá nguồn vốn ODA. Xét về khía cạnh nhu cầu vốn công tác kế hoạch hoá vốn ODA cấp quốc gia do Bộ KH và ĐT chỉ đạo và được tiến hành như sau: - Dựa trên chiến lược phát triển kinh tế xã hội, quy hoach đầu tư của cả nước các kế hoạch hàng năm và 5 năm của Chính phủ, Bộ KH và ĐT dự thảo một quy hoạch tổng thể về định hướng khai thác và sử dụng ODA để trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. - Các ngành, các địa phương xác định nhu cầu vốn trên cơ sở kế hoạch phát triển kinh tế xã hội thuộc phạm vi phụ trách và phù hợp với quy hoạch định hướng ODA. 21
22. - Bộ KH và ĐT phối hợp với các cơ quan liên quan chuẩn bị danh mục các chương trình và dự án đầu tư bằng vốn ODA phân theo các nhà tài trợ để trình Thủ tướng phê duyệt. - Sau khi được phê duyệt, danh mục này sẽ được Bộ KH và ĐT, Bộ ngoại giao gửi đến các nhà tài trợ để vận động nguồn vốn ODA. 2.2 Kế hoạch hoá Đầu tư Xây dựng. - Kế hoạch chuẩn bị đầu tư bao hàm các công việc lập dự án thẩm định dự án và ra quyết định đầu tư. Sau khi được bên nước ngoài cam kết tài trợ dự án ODA được ghi vào kế hoạch chuẩn bị đầu tư. - Kế hoạch chuẩn bị thực hiện dự án bao gồm các hoạt động: kế hoạchảo sát thiết kế mỹ thuật, lập tổng dự toán, giải phóng mặt bằng, tổ chức đấu thầu. Một dự án chỉ được ghi vào kế hoạch chuẩn bị thực hiện khi báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đã được thẩm định, đã đàm phán, ký kết được hiệp định với bên tài trợ và đã được cấp có thẩm quyền ra quyết định đầu tư. - Kế hoạch thực hiện dự án bao gồm các hoạt động xây dựng, mua sắm và lắp đặt máy móc, thiết bị đoà tạo, chạy thử có tải, bàn giao dự án đưa váo sử dụng. Điều kiện để được đưa vào kế hoạch thực hiện là dự án phải được thiết kế và tổng dự toán được duyệt. Đối với dự án đầu tư lớn có nhiều công trình hoặc có phân đoạn thi công trình hạng mục nào khởi công trong kế hoạch phải có thiết kế và dự toán được duyệt. Một dự án không được phép vừa ghi vào kế hoạch chuẩn bị đầu tư vừa ghi vào kế hoạch chuẩn bị thực hiện. 2.3 Kế hoạch hoá tài chính dự án. Kế hoạch hoá giải ngân các dự án ODA gắn liền với kế hoạch đầu tư xây dựng của dự án và thường được xác định ngay trong báo cáo tiền khả thi. - Vào tháng 6 hàng năm Bộ kế hoach và đầu tư thông tin cho các bộ các địa phương khả năng nguồn vốn ODA thực hiện trong kỳ kế hoạch, những chương trình dự án cần đẩy mạnh chuẩn bị các điều kiện, thủ tục xây dựng mục tiêu ưu tiên đầu tư bằng vốn ODA của kỳ kế hoạch. - Các chủ dự án lập kế hoạch rút vốn và sử dụng vốn ODA theo kế hoạch căn cứ tiến độ thực hiện các dự án, các mục tiêu ưu tiên đã được hướng 22
23. dẫn các bộ, địa phương tính toán các nguồn vốn đầu tư trong kỳ kế hoạch cho từng dự án, làm rõ khoản vốn nước ngoài, vốn đảm bảo trong nước báo cáo lên Bộ Kế hoạch và đầu tư và Bộ tài chính vào tháng 8 hàng năm. - Bộ Kế hoạch và đầu tư đề xuất tổng mức và cơ cấu vốn đầu tư của toàn bộ nền kinh tế trong đó có vốn nước ngoài và vốn trong nước bảo đảm thực hiện các cam kết quốc tế (dưới đây là vốn bảo đảm trong nước) cho các dự án ODA. Trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt vào tháng 9 hàng năm. - Thủ tướng Chính phủ giao cho các bộ, địa phương chỉ tiêu tổng mức vốn đầu tư của ngân sách Nhà nước, có chia ra vốn trong nước vốn nước ngoài và phân cho các kế hoạch. + Vốn cho công tác thiết kế. + Vốn chuẩn bị đầu tư. + Vốn chuẩn bị dự án. + Vốn thực hiện dự án, phân bổ theo cơ cấu đầu tư, danh mục và mức vốn đầu tư, vốnbảo đảm trong nước cho các dự án sử dụng ODA, danh mục và mức vốn thuộc nhóm: A, B. Tuy nhiên, trong thực tế phần thì do phương thức mới của kế hoạch hoá ODA, phần thì do chu trình dự án của các nhà tài trợ khác với quy định trong nước nên cần có những hạn chế cần giải quyết: - Nghị định 20/ CP đã đã quy định các ngành và lĩnh vực được ưu ttiên đầu tư phát triển bằng vốn ODA, nhưng bước tiếp theo là sắp xếp thứ tự ưu tiên giữa ngành, các tiểu ngành và giữa các vùng chưa được thực hiện. Vì vậy các dự án ODA nói chung và nhất là khi đưa vào thực hiện vẫn còn diễn ra một cách tnả mạn chưa được tuyển chọn một cách có hệ thống trên cơ sở các quan điểm và tiêu chuẩn cụ thể. Đối với một số nhà tài trợ hiệp định tài trợ chỉ được ký kết sau khi có kết quả đấu thầu, trong khi đó theo quy định trong nước phải có hiệp định tài trợmới được ghi vào kế hoạch chuẩn bị dự án. Trên thực tế có những dự án chưa được ký hiệp định đã cần đến vốn bảo đảm trong nước để giải phóng mặt bằng. - Việc không đồng nhất của năm tài trợ cũng gây khó khăn cho việc kế hoạch hoá tài chính dự án. 3. Khuôn khổ pháp lý. Khuôn khổ pháp lý của quản lý và điều phối ODA ra đời phù hợp với xu thế chuyển nền kinh tế từ Cơ chế tập chung quan liêu bao cấp sang cơ chế 23
24. thị trường có sự quản lý vĩ mô của Nhà nước bằng kế hoạch, chính sách và đòn bẩy kinh tế. Những tư tưởng chủ đạo chi phối khuôn khổ pháp lý của quản lý và điều phối ODA là.  ODA là nguồn ngân sách quan trọng của Nhà nước. Điều đó đòi hỏi một mặt lợi ích của các khoản ODA thuộc về toàn dân và mặt khác việc phân phối và sử dụng ODA cho có hiệu quả thuộc quyền hạn và trách nhiệm của Chính phủ theo luật ngân sách và các quy định hiện hành của Chính phủ về quản lý ngân sách.  Các dự án đầu tư phát triển vốn ODA phải chị quản lý Nhà nước. Về đầu tư xây dựng thông qua các chiến lược phát triển kinh tế xã hội, các quy hoạch và kế hoạch 5 năm, hàng năm cũng như các quy định của Chính phủ về đầu tư và xây dựng.  Đối với các dợ án ODA khả năng thu hồi vốn. Chính phủ áp dụng cơ chế cho vay lại với các điều kiện không ưu đãi hơn điều kiện chính phương cuẩ nước ngoài vừa góp phần tạo sự bình đẳng trong cạnh tranh, vừa tạo ra nguồn vốn Chính phủ có thể chủ động tài trợ chéo cho các dự ánkhác. Trên tinh thần đó Chính phủ đã ban hành một số văn bản pháp quy có liên quan đến vai trò và trách nhiệm của các cơ quan Chính phủ khác nhau và về các thủ tục cơ chế liên quan đến ODA. Dưới đây là nội dung của các văn bản đó: - Nghị định 20 CP ra ngày 15/3/1994 ban hành quy chế quản lý và sử dụng ODA nội dung chủ yếu là: + Giao trách nhiệm giúp Thủ tướng Chính phủ trong quản lý ODA ở tầm vĩ mô cho Uỷ bn kế hoạch Nhà nước (nay là Bộ Kế hoach và đầu tư ), Bộ tài chính, Bộ ngoại giao, Ngân hàng Việt Nam và văn phòng Chính phủ trong đó Bộ Kế hoạch và đầu tư là cơ quan đầu mối trong việc điều phối, quản lý và sử dụng ODA. + Quy định các lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA. Vốn ODA không hoàn lại được ưu tiên sử dụng cho phát triển cơ sở hạ tầng xã hội (y tế, giáo dục ) vốn ODA vay ưu đãi được dùng để xây dựng cải tạo hạ tầng kinh tế (điện, giao thông vận tải, thuỷ lợi). + Với tư cách là cơ quan đầu mối Bộ kế hoach và đầu tư phối hợp với các bộ và cơ quan có liên quan soạn thảo quy hoạch định hướng ODA, xác định doanh mục dự án ưu tiên sử dụng vốn ODA và kiến nghị chính sách có liên quan để Chính phủ phê duyệt. 24
25. + Bộ Kế hoạch và đầu tư chủ trì tổ chức các hoạt động vận đọng ODA chuẩn bị nội dung đàm phán và tiến hành đàm phán với các nhà tài trợ. + Phác thảo các thủ tục tiến hành các dự ná ODA thông qua các giai đoạn từ xác định, xây dựng, đàm phán, thẩm định đến thực hiện dự án và kết thúc đưa dự án vào sử dụng. Đặc biệt định số trách nhiệm của cơ quan chủ quản và chủ dự án trong những khâu hình thành va theo dõi một dự án ODA. Để thực hiện hiệp định nói trên, Uỷ ban kế hoạch Nhà nước (Bộ Kế hoạch và đầu tư) đã ban hành (thông tư số 07/ UB/ KTĐN ngày 18/7/1994 hướng dẫn thi hành. - Viện trợ không hoàn lại là một nguồn thu của ngân sách Nhà nước, phải được hạch toán và quản lý theo Luật ngân sách Nhà nước. - Viện trợ không hoàn lại được sử dụng dưới hình thức ngân sách Nhà nước cấp phát hoặc cho vay lại. - Mọi khảon viện trợ không hoàn lại bằng tiền hoặc hiện vật mà phía Việt Nam được nhận và sử dụng đều phải làm thủ tục xác nhận viện trợ. Giấy xác nhận hàng, tiền viện trợ là căn cứ để hoàn tất các thủ tục nhận hàng, nhận tiền và hạch toán và ngân sách các cấp. - Bộ tài chính thống nhất quản lý tài chính Nhà nước đối với mọi nguồn viện trợ không hoàn lại, từ khâu tham gia ý kiến về mặt tài chính trong việc xác định chủ trương sử dụng viện trợ, thẩm định dự án, phân bổ nguòn vốn cho các sự án, đến nghiên cứu đề xuất cơ chế quản lý tài chính, thực hiện việc xác nhận viện trợ và hạch toán vào ngân sách, hướng dẫn và kiểm tra việc chấp hành các chế độ quản lý tài chính, quyết toán của cá dự án, hướng dẫn và kiểm tra các đơn vị thực hiện việc bàn giao tài sản, vật tư, tiền vốn của các dự án sau khi kết thúc. + Bộ phận tài chính, kế toán của các Bộ, ngành có trách nhiệm giúp Thủ trưởng Bộ, ngành quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án viện trợ không hoàn lại do Bộ, ngành Trung ương tiếp nhận và thực hiện. + Sở tài chính vật giá các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố quản lý tài chính đối với toàn bộ các chương trình, dự án, các khoản viện trợ không hoàn lại do các khoản viện trợ không hoàn lại do các đơn vị thuộc địa phương tiếp nhận và thực hiện. - Thủ trưởng các bộ, ngành, Chủ tịch Uỷ ban Nhân dân các Tỉnh, thành phố, Chủ tịch các Hội, đoàn thể, các tổ chức quần chúng có trách nhiệm tổ 25
26. chức, hướng dẫn và kiểm tra về công tác quản lý tài chính ở các đơn vị thực hiện các chương trình, dự án thuộc phạm vi quản lý của mình. - Chủ nhiệm các chương trình, Giám đốc các dự án, Thủ trưởng các đơn vị trực tiếp sử dụng nguồn viện trợ không hoàn lại chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện đúng các mục tiêu, đối tượng và các cam kết khác đã ghi trong từng chương trình, dự án, chấp hành nghiêm chỉnh thể chế tài chính, Pháp lệnh kế toán thống kê, Điều lệ tổ chức kế toán và chế độ hạch toán kế toán, chế độ kiểm toán hiện hành của Nhà nước. Các nghị định điều chỉnh các dự án đầu tư sử dụng vốn ODA đó là: * Nghị định 87/ CP ra ngày 5-8-1997 ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) với nội dung chủ yếu sau đây: - Điều tiết tất cả ODA của các nhà tài trợ (song phương, đa phương và cá tổ chức phi Chính phủ) tức qui định phạm vi áp dụng quy chế ODA. Các hình thức cung cấp ODA và các loại ODA. - Vận động đàm phán, ký kết, phê duyệt và hợp lý hoá ODA. Vận động ODA được tiến hành thông qua các diễn đàn như: Hội nghị nhóm các nhà tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam, các hội nghị điều phối viện trợ ngành, các hoạt động đối ngoại cảu các bộ, vật các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, hoạt động của các cơ quan ngoại giao của ta và nước ngoài. Bộ Kế hoạchvà đầu tư là cơ quan đầu mối của Chính phủ trong việc chuẩn bị hội nghị do Ngân hàng thế giới (WB) chủ trì. - Quản lý và thực hiện các chương trình dự án sử dụng vốn ODA. Điều chỉnh bổ sung tăng vốn cho các chương trình dự án sử dụng vốn ODA quy định chậm nhất 2 tuần sau khi kết thúc quý và 1 tháng sau khi kết thúc năm ban quản lý chương trình dự án ODA pahỉ gửi báo cáo tình hình thực hiện chương trình dự án tới Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ tài chính và Tổng cục thống kê. Trong vòng 3 tháng sau khi kết thúc dự án sử dụng ODA ban quản lý chương trình dự án phải có báo cáo gửi lên cơ qun cấp trên về kết quả cuối cùng của việc thực hiện chương trinh, dự án ODA và kèm theo bảng quyết toán tài chính. - Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ tài chính, Bộ thương mại, Ngân hàng Nhà nước và lãnh đạo các cơ quan liên quan chịu trách nhiệm thực hiện. * Thông tư số 30- TC/ ngày 12-6-1997 hướng dẫn chế độ quản lý tài chính Nhà nước đối với nguồn viện trợ không hoàn lại. Với một số nguyên tắc quy định sau: 26
27. - Nghị định số 58/ CP ngày 30/8/1993 ban hành quy chế vay và trả nợ nước ngoài và các thông tư số 17/ TC/ TCĐN, 18- TC/ TCĐN ra ngày 5/3/1994 của Bộ tài chính hướng dẫn thực hiện nghị dịnh này quy định: Ngoài ra còn có các nghị định điều chỉnh các dự án đầu tư sử dụng ODA như: * Nghị định 52 về quy chế quản lý đầu tư và xây dựng với nội dung: - Xác định vai trò quản lý Nhà nước để quản lý đầu tư và xây dựng trên cơ sở các dự án, lập kế hoạch và các quy định pháp lý. - Điều tiết các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước, các khoản tín dụng được Chính phủ bảo lãnh, tín dụng Nhà nước để phát triển và vốn do DNNN đầu tư. - Xác định các nghĩa vụ và quyền hạn của đơn vị quản lý Nhà nước, chủ đầu tư, tư vấn và các nhà thầu trong giai đoạn thực hiện. * Nghị định 88/ CP về quy chế đấu thầu với nội dung: Điều tiết các hoạt động đấu thầu có liên quan đến việc tuyển chọn tư vấn, mua sắm nguyên liệu và thiết bị xây lắp hoặc tuyển chọn các đối tác để thực hiện một phần hay toàn bộ dự án. * Nghị định 22/ CP về tái định cư: Điều tiết đền bù thu hồi đất phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia và công cộng. Nhìn chung các văn bản pháp quy của Chính phủ ban hành trong thời gian vừa qua đã tạo lập được khuôn khổ pháp lý cần thiết cho việc điều phối quản lý và sử dụng ODA. Điều đó được thể hiện trên các điểm sau: - Về mặt tổ chức đã xác định được rõ cơ quan đầu mối và cơ quan phối hợp của Chính phủ trong việc điều phối, quản lý và điều phối ODA ở tầm vĩ mô. - Xác định các ngành và các cơ quan ưu tiên sử dụng vốn ODA. - Hình thành cơ chế phối hợp của các cơ quan liên quan theo chu trình dự án ODA. - Hình thành cơ chế quản lý tài chính (thủ tục rút vốn, ghi vốn, vốn bảo đảm trong nước, cho vay lãi) đối với các dự án ODA. 4. Cơ chế tài chính của ODA. Chính phủ quan niệm vốn ODA là một nguồn ngân sách quan trọng phục vụ đầu tư phát triển kinh tế xã hội. Vì vậy, các cơ chế tài chính cần thiết để quản lý ODA bao gồm: Cơ chế quản lý ngân sách, thủ tục rút vốn, cơ chế cho vay lãi, cung cấp vốn bảo đảm trong nước. 27
28. 4.1 Cơ chế quản lý ngân sách. Là nguồn vốn ngân sách chế độ quản lý tài chính vốn ODA thống nhất với chế độ quản lý ngân sách hiện hành. - Đối với dự án thuộc đối tượng ngân sách đầu tư sẽ thực hiện cấp phát vốn xây dựng cơ bản hiện hành. Nếu sử dụng nguồn vốn đi vay thì ngân sách Nhà nước sẽ trả nợ cho nước ngoài cả vốn lẫn lãi. - Đối với các dự án có thể thu hồi vốn thì Chính phủ áp dụng cơ chế cho vay lãi. Nếu nguồn ODA là khoản viện trợ không hoàn lại, nợ gốc và lãi chủ dự án trả cho ngân sách Nhà nước. Nghị định 20/ CP xác định những lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn không hoàn lại và vốn vay không chỉ căn cứ vào loại hình vốn (hoàn lại hay không hoàn lại) mà còn tính đến quy mô dự án. Nhiều dự án thuộc lĩnh vực hạ tầng cơ sở, tuy không có khả năng hoàn vốn, nhưng vẫn sử dụng vốn đi vay vì các dự án này có quy mô lớn. Trong trường hợp dự án được áp dụng cơ chế cho vay lãi, Bộ Kế hoạch và đầu tư trao đổi thống nhất với Bộ tài chính, ngân hàng Nhà nước Việt Nam và cơ các quan có liên quan về kế hoạch cho vay lãi và trình Thủ tướng phê duyệt. Tuỳ thuộc vốn ODA được cấp lại dưới dạng nào (cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản huy động tín dụng đầu tư của các Nhà nước) mà vốn bảo đảm trong nước cũng được cấp dưới dạng đó. Việc quản lý vốn thực hiện theo chế độ quản lý ngân sách Nhà nước hiện hành. Cũng chính vì vậy việc phân công, phân cấp ra quyết định và phối hợp trong quy trình ODA còn chưa rõ ràng đang cần được từng bước tháo gỡ. 4.2 Cơ chế cho vay lãi. Kế hoạch cho vay lãi đặc biệt là lãi suất cho vay lãi là một công cụ điều phối quản lý và sử dụng vốn ODA. Thực hiện cho vay lãi với lãi suất cao hơn và thời hạn ngắn hơn vay từ nước ngoài, Chính phủ sẽ tạo ra một nguồn thu ngân sách mà Chính phủ có thể điều phối trực tiếp, chủ động dùng để tài trợ chéo cho các dự án đầu tư khác. Mặt khác hầu hết các nhà tài trợ luôn khuyến khích hoặc thúc dục Chính phủ Việt Nam thực hiện cơ chế cho vay lãi. Theo họ sự ưu đãi của ODA là dành cho toàn thể nhân dân chứ không phải là dành cho những nhà doanh nghiệp kinh doanh có lãi. Nghị định 20 CP quy định: Bộ Kế hoạch và đầu tư thống nhất với Bộ tài chính, ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các cơ quan có liên quan về kế hoạch cho vay lãi trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. 28
29. Trong thời gian vừa qua Chính phủ đã thực hiện cho vay lãi đối với các dự án có khả năng hoàn vốn. Sau khi Chính phủ có hiệp định vay nợ với bên nước ngoài, bộ tài chính và ngân hàng Nhà nước Việt Nam lựa chọn một ngân hàng thương mại để thực hiện việc cho các chủ dự án vay lại và thu hồi vốn vay để trả nợ cho nước ngoài căn cứ vào các quyết định phê duyệt hợp đồng và hợp đồng đã ký, bộ tài chính sẽ làm thủ tục uỷ quyền cho ngân hàng thương mại được chọn thực hiện nghiệp vụ thanh toán quốc tế cho vay lãi và thanh toán trong nước. Lãi suất và thời hạn cho vay do thủ tướng Chính phủ quyết đinh trên cơ sở các kiến nghị của bộ kế họach và đầu tư, bộ tài chính và ngân hàng Nhà nước. Nhìn chung đối với đại đa số các dự án lãi suất và thời hạn cho vay lãi áp dụng theo điều kiện cho vay từ nước ngoài. Ngân hàng được chọn thực hiện cho vay lãi được hưởng phí 0,3%/ năm. Cũng có trường hợp nhà tài trợ buộc Chính phủ thực hiện cho vay lãi theo một lãi suất họ định trước. Ví dụ dự án cảng Sài Gòn vay vốn của ADB phí 1%/ năm. ADB buộc Chính phủ cho dự án vay lãi với lãi suất 6,11%/ năm. Trong trường hợp này Chính phủ phải mất thêm thủ tục thoái lại khoản chênh lãi mà dự án đã nộp, coi đó là nguồn vốn tự bổ sung của sự án. Lại có trường hợp Chính phủ chủ động điều chỉnh lãi suất cho vay lãi. Ví dụ như đối với các dự án thuộc nghị đinh thử tài chính ký với Pháp năm 1994. Tuy nhiên việc cho vay lãi theo lãi suất nào được ấn định ra chưa có căn cứ nào. Chẳng hạn Bộ kế họach và đầu tư kiến nghị Thủ tướng Chính phủ cho các nhà máy mía đường cho vay lại toàn bộ 40 triệu USD rút vốn đợt 1 từ khoản vay chương trình nông nghiệp của ADB với lãi suất thống nhất như các dự án khác nhưng không vượt quá 7%/ năm. Nếu cách làm trên đây tiếp tục kéo dài, chắc chắn việc điều phối ODA sẽ bị ách tắc bởi các nguyên nhân sau: - Thứ nhất: Các dự án đều chỉ hương vào các nguồn tài trợ có lãi suất thấp. Đã có trường hợp do lãi suất cao công thêm các ràng buộc khác do nhà tài trợ đặt ra mà chủ dự án từ chối khoản ODA. - Thứ hai: Do thiếu phương pháp xác định lãi suất cho vay lãi nên không có điều kiện thực hiện phân cấp gia quyết lãi suất khiến cho khối lượng công việc có liên quan đến sử dụng vốn ODA thêm trồng chất, việc ra quyết định tốn nhiều thời gian. 29
30. 4.3 Thủ tục rút vốn. Việc rút vốn ODA nói vhung rất phức tạp, đồng thời phụ thuộc cơ chế quản lý tài chính trong nước và của nhà tài tạ cũng như các hình thức rút vốn theo thông lệ quốc tế. Đối với các dự án ODA vay nợ nước ngoài thủ tục rút vốn như sau: - Bộ thương mại cùng với nhà nước lựa chọn một ngân hàng thương mại để thực hiện việc cho chủ dự án vay lãi hoặc cấp phát vốn cho dự án (nếu dự án đó thuộc đối tượng ngân sách). - Bộ tài chính hoặc ngân hàng Nhà nước làm thủ tục uỷ quyền cho ngân hàng được chọn thực hiện các nghiệp vụ thanh toán trong và ngoài nước. - Ngân hàng được chọn ký hợp đồng nhận vốn vay với Bộ tài chính (hoặc ngân hàng Nhà nước) và hợp đồng cho vay lãi với các chủ dự án. Sau đó các bước tiếp theo trong thủ tục rút vốn còn tuỳ thuộc vào hình thức rút vốn đã đăng ký với nhà tài trợ: + Với hình thức thanh toán trực tiếp: - Chủ dự án lập hồ sơ rút vốn (đơn xin rút vốn, có ý kiến của cơ quan chủ quản, bản sao hợp đồng thương mại, bản sao vận đơn, bản sao hóa đơn người cung ứng hàng hoá). Nếu được Bộ tài chính hoặc ngân hàng Nhà nước chấp nhận, chủ dự án ký đơn xin rút gửi cho nhà tài trợ xem xét và duyệt. - Sau khi xét duyệt nhà tài trợ phát lệnh chuyển tiền cho ngân hàng đại diện của mình. Ngân hàng này thực hiện chuyển tiền bằng điện đến ngân hàng được chọn của dự án để ngân hàng này chuyển tiếp đến tài khoản của người cung ứng. - Nhận được thông báo đã chuyển tiền cho vay của ngân hàng đại diện nhà tài trợ gửi bản kê về vốn rút vay cho dự án. + Hình thức hoàn vốn: Theo hình thức này chủ dự án phải ứng tiền thanh toán chi phí cho người cung ứng hàng hoá, thi công xây dựng. Sau đó làm hồ sơ xin rút vốn (đơn xin rút vốn, bản sao hợp đồng thương mại, các chứng từ đã thanh toán) để Bộ tài chính hoặc ngân hàng Nhà nước xem xét quyết định. Các bước còn lại thực hiện như thanh toán trực tiếp. + Hình thức cấp như cam kết: - Chủ dự án làm đơn để ngân hàng được chọn mở L/c gửi tới ngân hàng phục vụ người cung ứng (đồng thời gửi bản sao L/c cho chủ dự án). - Chủ dự án lập hồ sơ cam kết ( bản sao hợp đồng thương mại, bản sao hoá đơn, bản sao thư tín dụng và đơn). Sau khi được các cơ quan ký thoả ước 30
31. tín dụng chấp nhận đơn đề nghị được gửi đến nhà tài trợ để phát hành thủ tục cam kết. - Thủ tục cam kết được gửi cho chủ dự án và đồng thời gửi cho ngân hàng phục vụ người cung cấp hàng hoá để ngân hàng này thông báo chính thức thực hiện L/c cho người cung cấp hàng hoá. - Người cung cấp hàng hoá gửi chúng từ cấp hàng cho ngân hàng phục vụ ngân hàng này kiểm tra chứng từ và thực hiện thanh toán và đề nghị nhà tài trợ hào vốn trên cơ sở chứng minh phù hợp với L/c. - Nhà tài trợ xét duyệt và ra lệnh rút vốn cho ngân hàng đại diện của mình các bước còn lại thực hiện như hình thức rút vốn trực tiếp. +Hình thức mở tài khoản đặc biệt(tài khoản tạm ứng) - Chủ dự án lập hồ sơ xin rút vốn từ khoản tín dụng của nhà tài trợ để bổ sung cho tài khoản đậc biệt mở tại ngân hàng được chọn gửi tới bộ tài chính và ngân hàng nhà nước.Hồ sơ gồm: bản sao hợp đồng mua sắm thiết bị, xây dựng, bản kê chi, bản kê đối chiếu với ngân hàng được chọn. - Sau khi được Bộ tài chính và ngân hàng nhà nước chấp nhận chủ dự án gửi đơn xin rút vốn và ước tính chi phí tới nhà tài trợ. - Nhà tài trợ xét duyệt đơn và dự toán, phát lệnh chuyển tiền để ngân hàng đại diện của mình thực hiện chuyển tiền vào tài khoản tạm ứng cuả ngân hàng được chọn và thông báo lại cho nhà tài trợ. - Ngân hàng đươc chọn báo cho chủ dự án. - Chủ dự án lập hồ sơ xin rút vốn từ tài sản đặc biệt để chi trả gồm: giấy đề nghị rút vốn, bản sao các hợp đồng, bản xác nhận giá trị xây lắp, bản sao vận đơn, bản kề đối chiếu với ngân hàng được chọn. - Sau khi đã nhận đủ các chứng từ cần thiết nói trên, Bộ Tài Chính sẽ thông báo số vốn cần thanh toán chỉ ngân hàng được chọn thực hiện thanh toán. - Người cung cấp hàng gửi trả chủ dự án các chứng từ thanh toán. - Chủ dự án làm đơn thanh toán khoản tạm ứng và làm hồ sơ xin rút vốn tiếp để gửi nhà tài trợ sau khi đã được bộ tài chính và ngân hàng Nhà nước chấp nhận. Đối với dự án ODA viện trợ không hoàn lại nhìn chung thủ tục rút vốn đơn giả hơn: - Căn cứ vào tiến bộ thực hiện dự án, các hợp đồng đã ký kết, danh mục các khoản chi, chủ dự án làm đơn xin rút vốn để gửi đến nhà tài trợ xem xét và 31
32. quyết định cho phép rút vốn trên cơ sở lệnh chuyển tiền của nhà tài trợ ngân hàng đại diện chuyển tiền đến tài khoản của ngươì cung cấp hàng hoá dịch vụ hoặc đến ngân hàng được chọn. Có những trường hợp việc xem xét đơn xin rút vốn do văn phòng đại diện của nhà tài trợ thực hiện. Khi đơn được chấp thuận đại diện nhà tài trợ phát séc để chủ dự án nhận tiền tại ngân hàng. - Khi có giấy báo của ngân hàng được chọn, chủ dự án mang văn kiện, văn bản phê duyệt chương trình, dự án, hiệp định hoặc các văn bản được thoả thuận, bản thuyết minh kế họach sử dụng tiền tài tài trợ đến Bộ tài chính làm giấy xác nhận viện trợ. Nếu dự án nhập hàng hoá từ nước ngoài thì căn cứ để xác nhận viện trợ là văn kiện, văn bản phê duyệt chương trình, dự án, hiệp định hoặc các văn bản được thoả thuận, văn bản phê duyệt hợp đồng, vận đơn, bản kê chi tiết, hoá đơn thương mại và giấy chứng nhận bảo hiểm. Trường hợp nhà tài trợ mua hàng tại Việt Nam để giao cho chủ dự án thì cần có bản chính hoá đơn kiêm phiếu xuất kho lập theo mẫu của Bộ tài chính ban hành. Giấy xác nhận viện trợ là căn cứ để hoàn tất các thủ tục nhập hàng, rút tiền và thanh toán với ngân sách Nhà nước. 4.4 Vốn bảo đảm trong nước. Bất kỳ một dự án ODA nào cũng cần đến khoản vốn đảm bảo trong nước vốn này được dùng để trang trải sau khi trừ các khoản chi phí sau: - Chi phí chuẩn bị dự án: xây dựng, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và khả thi. - Chi phí thu hồi vốn tức là chủ dự án phải đứng ra thanh toán trong quá trình thực hiện dự án, trước khi nhà tài trợ thanh toán từ khoản vay hàng viện trợ theo từng đợt. - Các chi phí tạo tiền đề vật chất hoặc cung cấp một số hàng hoá dịch vụ đầu vào: trụ sở làm việc, phương tiện đi lại, một số chuyên gia, giải phóng mặt bằng, đền bù di dân Hầu hết các nhà tài trợ đều muốn Chính phủ Việt Nam phải cung cấp khoản vốn bảo đảm trong nước này để nâng cao trách nhiệm của Chính phủ trong việc quyết định thực hiện một sự án nào đó. Các dự án vay vốn OECF hoặc WB thường quy định vốn bảo đảm trong nước bằng 15% tổng giá trị dự án, các dự án viện trợ của các tổ chức Liên hiệp quốc thường cần vốn bảo đảm trong nước bằng 20% giá trị dự án. 32
33. Lượng vốn bảo đảm trong nước lớn cũng như các quy định về cân đối nguồn vốn không rõ ràng đang là những nguyên nhân làm kéo dài thời gian thực hiện dự án hiện nay. - Một số dự án đầu tư lớn không cân đối đượckinh phí chuẩn bị dự án. Trong nhiều trường hợp nhất là các dự án lớn, đầu tư bằng vốn vay của WB, ADB hay OECF, nhà tài trợ phải cấp một khoản kinh phí thông qua một sử dụngự án hỗ trợ kỹ thuật để làm báo cáo nghiên cứu khả thi. Mặt khác ngay vốn ngân sách dùng cho chuẩn bị dự án đang có sẵn thì theo thủ tục hiện hành vốn này cũng chỉ được rút sau khi Chính phủ đã thẩm định và phê duyệt dự án khả thi. - Đối với các khoản vốn bảo đảm trong nước khác (vốn hồi tố, phần đóng góp vào thực hiện dự án), trách nhiệm cân đối không rõ ràng. Một số dự án được ngân sách Trung ương cân đối, một số khác do ngân sách địa phương, ngân sách ngành hoặc chủ dự án tự cân đối. Nhưng do thiếu quy định rõ nên sau khi dự án được ký kết chủ dự án đều yêu cầu ngân sách Trung ương cân đối. - Vốn bảo đảm trong nươc để chuẩn bị thực hiện dự án (giải phóng mặt bằng, thiết kế xây dựng ) chỉ được cấp phát khi đã ký kết được hiệp định, nghị định với nhà tài trợ, trong khi đó đối với một số nhà tài trợ hiệp định được ký kết khi đã đạt được kết quả thầu. 5. Sự phối hợp theo chương trình dự án. Nguồn vốn để thực hiện dự án ODA bao gồm: vốn trong nước và vốn nước ngoài cho vay. Khối lượng công việc và thủ tục thực hiện một dự án ODA nhiều và phức tạp hơn so với một dự án đầu tư bằng nguồn vốn khác. Hơn nữa những điều kiện của các nhà tài trợ hạn chế việc chủ động của Chính phủ trong việc sử dụng vốn ODA. Ta có sơ đồ quy trình thực hiện một dự án đấu thầu xây dựng bằng nguồn vốn ODA. 33
34. (1) Xác định dự án (2)mục quy quy hình lựa vận cam tiêu hoạch hoạch thành chọn động kết tài chiến ngành khai dự án dự án tài trợ trợ lược địa thác và quốc phương sử gia và vùng dụng lãnh thổ ODA (2) Chuẩn bị đầu tư xây thẩm đàm xây thẩm đàm phê dựng định phán dựng định phán chuẩn báo báo ký kết báo báo ký kết ra cáo cáo sơ bộ cáo cáo hợp quyết NCT NCT dự án NC NC đồng định KT KT KT KT đầu tư (3) Thực hiện đầu tư lập cấp chuẩn chọn thiết thảm Xin cấp giấy thầu hồ sơ chứng bị mặt kế kỹ định phép giấy xin nhận bằng tư vấn thuật thiết xây phép giao quyền xây tư vấn và kế dựng xây đất sử dựng khảo thiết dựng sát dụng kế thi đất thiết kế công giám định quản lý kỹ thuật và chất lượng tổ chức xét thầu ký hợp đồng xây dựng và đấu thầu thi công mua sắm, lắp đặt máy thiết bị cấp vốn cho công trình (4) Nghiệm thu và đánh giá dự án. nghiệm thu phân tích và đánh giá công trình hiệu quả34 dự án
35. Sơ đồ quy trình dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ODA mới chỉ đề cập đến những bước chủ yếu và mô tả trình tự thực hiện một dự án thông thường. Trong thực tế các bước của trình tự này còn chi tiết hơn nhiều và có một số bước không cần thiết diễn ra theo trình tự như trên. Thí dụ việc xác định dự án trải qua các khâu hình thành ý tưởng dự án, lựa chọn dự án ở cơ quản quản lý cấp trên trực tiếp (dưới đây gọi là cơ quan chủ quản) ở bộ kế họach và đầu tư trước khi dự án đó được trình lên để Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Trong một số trường hợp, nhà tài trợ chủ động cử chuyên gia vào xác định dự án. Ví dụ: WB. - Vận động tài trợ cũng bao gồm hàng loạt vòng thương lượng giữa các cơ quan đầu mối điều phối, quản lý và sử dụng ODA và nhà tài trợ. Trong trường hợp nhà tài trợ cử người vào tham gia xác định dự án, cam kết viện trợ sẽ diễn ra sau khi hai bên thống nhất được danh mục các dự án ưu tiên thuộc gói viện trợ nhà tài trợ công bố trước. - Đối với các dự án lớn, việc lập dự án do một công ty tư vấn đảm nhiệm. Việc lựa chọn công ty tư vấn được thực hiện thông qua đấu thầu quốc tế hoặc đấu thầu trong nội bộ nước tài trợ. Như vậy việc chọn thầu và ký hợp đồng tư vấn diễn ra sau khi có cam kết tài trợ. - Cũng như nhiều trường hợp việc lập dự án được tiến hành thông qua một dự án hỗ trợ kỹ thuật (viện trợ không hoàn lại). - Đối với một số nhà tài trợ việc ký kết hiệp định chỉ được tiến hành sau khi kinh phí dự án đã được xác định qua kết quả đấu thầu chứ không phải ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư. - Việc cấp vốn tài trợ cho dự án diễn ra song song với việc xây dựng mua sắm lắp đặt thiết bị, tuy nhiên những thủ tục có liên quan có thể được bắt đầu từ khi đàm phán, ký hiệp đinh. Trong quá trình thực hiện dự án nêu trên, sự phối hợp giữa các bên có liên quna được thể hiện thông qua bảng dưới đây (Bảng 1: Sự phối hợp trong quy trình thực hiện dự án ODA). Quy trình tiến hành và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước, chủ dự án và nhà tài trợ như trên cho ta thấy một khối lượng lớn công việc cần thực hiện có liên quan đến một dự án ODA. Trong các bước công việc của quy trình trên hiện nay có một số tồn tại sau đây: - Số lượng viên chức Chính phủ có liên quan đến quy trình dự án có đủ khả năng và kinh nghiệm cần thiết, kể cả mức độ thông thạo ngoại ngữ mới 35
36. chiếm tỷ lệ nhỏ. Khi một dự án viện trợ đã được hình thành các cơ quan Chính phủ thường chỉ còn giữ vai trò thụ động trong việc lập dự án phù hợp với yêu cầu thẩm định của Chính phủ và nhà tài trợ, điều này không chỉ gây chậm trễ trong tiến trình dự án mà còn có khi dẫn đến nguy cơ không tính hết các hạn chế và điều kiện thực hiện dự án trong nước. - Thiếu sự tương đồng trong chính sách và thủ tục dự án giữa Việt Nam và các nhà tài trợ. Chính sách tài trợ và lĩnh vực ưu tiên của nhà tài trợ cũng như yêu cầu và trình tự dự án họ đặt ra mới đang được biết tới và đang có nhiều bước công việc được quy định khác với trong nước. - Các cơ quan Chính phủ đưa ra những chỉ dẫn không thống nhất. Bộ kế họach và đầu tư, Bộ tài chính và Ngân hàng Nhà nước có quan niệm khác nhau về vai trò và trách nhiệm của mình đối với việc đàm phán ký kết hiệp định cho các dự án ODA vốn vay ưu đãi cũng như xử lý lãi suất cho vay lại nguồn vốn này (chưa thống nhất về quan điểm và phương pháp tính lãi suất cho vay lãi). Bảng: Sự phối hợp trong quy trình thực hiện dự án ODA như sau: II. Đánh giá hiệu quả của các dự án ODA đã và đang thực hiện đối với một số ngành và lĩnh vực chủ yếu ở nước ta. 1. Đối với sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung. Hiệu quả của các dự án ODA là rất to lớn rất nhiều các dự án ODA đã được hoàn thành và đã được đưa vào sử dụng và đã đem lại lợi ích kinh tế - xã hội vô cùng to lớn cho đất nươc như: nhà máy điện Phú Mỹ II giai đoan 1 (400 MW) và một loạt biến thế đường dây chuyển tải điện, việc cải thiện nâng cấp nhiều quốc lộ như quốc lộ 1 và quốc lộ 5, cải thiện tình hình cấp nước tại Hà nội, Lào Cai và Hoà Bình, nhiều bênh viện như bệnh viện Trợ Rẫy (Hồ Chí Minh) và Việt Đức (Hà nội) và 9 bệnh viện khác tại Hà nội, Hải phòng và Trà Vinh, các chương trình chăm sóc sức khoẻ, xây dựng lại một loạt các trường học, đặc biệt là các trường tiểu học bị phá huỷ bởi bão và lũ, nâng cấp Khoa nông nghiệp ở Trường Đại Học Cần Thơ Trong các năm tới ODA sẽ tiếp tục được sử dụng vào các dự án phát triển cơ sở hạ tầng chiến lược của Việt Nam trong các lĩnh vực then chốt như: điện nước, giao thông vận tải, phát triển nông nghiệp và nông thôn bao gồm cả thuỷ lơi, trồng rừng và thuỷ sản, giáo dục và đào tạo, chăm sóc sức khoẻ cộng đồng, phát triển khoa học và chuyển giao công nghệ. Đó chính là những lĩnh 36
37. vực then chốt đảm bảo cho nhu sự phát triển bền vững của Việt Nam khi bước sang thế kỷ 21. 2. Ngành giao thông vận tải và bưu chính viễn thông. Trong thời kỳ 1986 - 1990 tỷ trọng ODA dành cho lĩnh vực giao thông vận tải và bưu chính viễn thông không lớn chủ yếu tập trung nguồn lực ODA cho việc phát triển giao thông vận tải và bưu chính viễn thông. Đây là lĩnh vực thu hút sự quan tâm của nhiều nhà tài trợ cũng như phương hướng phát triển ưu tiên cua Việt Nam trong những năm 1991 - 1995. Về giao thông vận tải, Việt Nam đã ký nhiều hiệp định để cải tạo và nâng cấp Quốc lộ số 1 ( đoạn Hà nội - vinh, Nha Trang - TP Hồ Chí Minh - Cần Thơ), quốc lộ số, quốc lộ 18 (đoạn Chí Linh - Biểu Nghi) xây dựng cầu sông Gianh, khôi phục 38 cầu trên quốc lộ 1, xây dựng 28 cầu nhỏ ở khu vực nông thôn. Nâng cấp Cảng Sài Gòn, Cảng Hải Phòng. Phục hồi 9 cầu trên tuyến đường sắt Hà Nội- TP Hồ Chí Minh Trong số các công trình nói trên một số đã được khởi công xây dựng vào năm 1995, còn lại một số trong năm 1996, ngoài ra một số công trình quan trọng khác đã được các nhà tài trợ cam kết hỗ trợ trong thời kỳ 1996 - 2000 như tiếp tục cải tạo quốc lộ 1 (đoạn Vinh - Hà Đông - Nha Trang, Hà nọi - Lạng Sơn), xây dựng cầu Mỹ Thuận, cầu Bính, Cảng Cần Thơ, phát triển giao thông đường thuỷ lưu vực sông Cửu Long, cải tạo tuyến đường sắt Hà nội - TP Hồ Chí Minh, Hà nội - Hải Phòng. Các dự án giao thông nông thôn cũng được tài trợ bằng các nguồn vốn ODA như dự án xây dựng 29 cầu nhỏ ở nông thôn và miền núi, dự án giao thông ở Nhật Bản, dự án phát triển giao thông nông thôn tại Tỉnh Quảng Nam - Đà Nẵng và Tuyên Quang vay vốn IFAD. Cải tạo và phát triển giao thông nông thôn cũng là một trong những nội dung quan trọng trong chương trình xoá đói giảm nghèo mà một số nhà tài trợ đang dự kiến thực hiện tại Việt Nam như: EU, Đan Mạch, Phần Lan, Nhật Bản Một số dự án phát triển giao thông đô thị tại một số thành phố như hà nội, Hải Phòng, TP Hồ Chí Minh đang được các nhà tài trợ nghiên cứu. Trong 5 năm này trị giá vốn ODA thực hiện trong ngành giao thông vận tải là 160,19 triệu USD băng 36% tổng vốn đầu tư từ ngân sách vào ngành. Ngành Bưu chính viễn thông được tài trợ 33,556 triệu USD trong 5 năm 1991 - 1995. Cùng với các nguồn vốn khác ODA đã góp phần hiện đại hoá nâng cao nâng cao năng lực của ngành naỳ. Đến nay cả nước đã có khoảng trên 750.000 mày 37
38. điện thoại, trên 2.000 kênh liên lạc liên tỉnh và trên 2.000 kênh liên lạc quốc tế. Nhìn chung đến thời điểm hiện nay những dự án giao thông quan trọng, có dự án thì đã thực hiện xong, có dự án bắt đầu mới thực hiện nên chưa thể đánh giá tác động cụ thể của chúng nói chung trên địa bàn toàn quốc hay tại các vùng cụ thể để phát triển của ngành này. Tuy nhiên có thể thấy rằng việc hoàn thành các dự án trên sẽ góp phần tạo cơ sở hạ tầng nông thôn nòng cốt cho Việt Nam, nhất là trong lĩnh vực đường bộ, các cầu lớn và hải cảng quan trọng. 3. Đối với ngành công nghiệp. Trong thời gian vừa qua một phần vốn ODA cũng đã được sử dụng đầu tư phát triển công nghiệp, nhờ vậy năng lực sản xuất của ngành đã tăng lên một cách đáng kể. Ngành điện: Có thể thấy rằng hầu hết các nguồn điện và hệ thống đường dây trạm biến thế quan trọng trong thơì kỳ 1986 - 1990 và 1991 -1995 đã được đầu tư hoặc hỗ trợ bằng vốn ODA trong đó các công trình quan trọng là: nhà máy thuỷ điện Hoà Bình 1920 KW, thuỷ điện Trị An 440 KW, nhiệt điện Phả Lại 440 KW. Trong kế họach 1986 - 1990 đã tăng năng lực được 1335 MW so với năm 1985 sản lượng điện phát ra năm 1990 tăng 72,5% đạt tốc độ tăng trưởng bình quân mỗi năm 211,1%. - Ngành than: Hầu hết các công trình khôi phục và mở rộng của ngành than được đầu tư bằng nguồn vốn ODA của Liên Xô (cũ) đạt mức công suất thiết kế của thời kỳ 1986 - 1990 là 7,5 triệu tấn/ năm. - Ngành cơ khí: đây là ngành có nhiều dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA trong thời kỳ 1986 - 1990 trong đó một số công trình lớn như: nhà máy cơ khí Cẩm Phả sửa chữa thiết bị mỏ (công suất 32.000 tấn/ năm), nhà máy sử chữa thiết bị điện Đông Anh (công suất 2.800 MW/ năm), nhà máy Diesel Sông Cầu trong lĩnh vực đóng và sửa chữa tàu biển có các nhà máy như đóng tàu Hạ Long, nhà máy xe lửa Gia Lâm - Ngành sản xuất vật liệu xây dựng có một số công trình lớn được đầu tư bằng vốn ODA trong đó nổi bật là nhà máy Xi măng Hoàng Thạch 2 đầu tư từ năm 1993 với tổng số vốn đầu tư là 1551,5 tỷ đồng trong đó vốn ODA của Đan Mạch 110 triệu Cuaron (26 triệu USD). Tóm lại ODA đã tạo lập được một số công trình công nghiệp tương đối lớn có vai trò hạt giống trong từng biểu ngành về các mặt công nghệ, quản lý 38
39. và đào tạo. Gắn với các dự án ODA một số công nghệ trung bình và tiên tiến đã được chuyển giao vào nền công nghiệp Việt Nam. Việc thực hiện các dự án điện trong kế họach 1996 - 2000 sẽ nâng cao đáng kể tỷ trọng vốn ODA của ngành công nghiệp. 4. Ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn. Trong thời kỳ 1986 - 1990 viện trợ song phương cho ngành nông nghiệp chủ yếu từ hai nguồn là Liên Xô (cũ) và Thuỵ Điển. Tuy không có số liệu chính xác về viện trợ cho ngành nông nghiệp trong thời kỳ này nhưng có thể nói Liên Xô đã cung cấp khoảng 100 triệu USD trong 5 năm đó. Riêng năm 1990 Liên Xô cho vay khoảng 40 triệu USD cho các nông trường cao su và sản xuất rau quả. Thuỵ Điển là nước cung cấp các khoản viện trợ không hoàn lạicho ngành lâm nghiệp như là một phần của chương trình liên quan đến nhà máy giấy Bãi Bằng. Nguồn viện trợ đa phương dành cho ngành nông nghiệp chủ yếu là các quỹ Cô - Oét, chương trình lương thực thế giới WFP và chương trình phát triển của Liên hiệp quốc UNDP. Sang thời kỳ 1991 - 1995 ODA dành cho phát triển nông - lâm - ngư nghiệp và thuỷ lợi có nhiều thay đổi: Nguồn vốn cho vay chủ yếu do ADB và WB cung cấp và được sử dụng cho tín dụng nông thôn, khôi phục thuỷ lợi và tăng cường thể chế. Viện trợ không hoàn lại trước đó Việt Nam dựa vào một số nhà tài trợ song phương cùng với một số lớn các tổ chức quốc tế và phi Chính phủ. Cũng đã có một số thay đổi trong việc phân bổ viện trợ ODA giữa các tiểu ngạch. Viện trợ cho các ngành thuỷ sản đã tăng 3 - 4 lần trong 1 và năm trước do có sự quan tâm của nhà tài trợ song phương mới. Phân bố địa lý các khoản ODA đã đồng đều hơn đặc biệt đã chú trọng tới các vùng có khó khăn như miền Trung, đồng bằng sông Cửu Long trong năm 1994 tổng số vốn thực hiện ước đạt khoảng 126 triệu USD cao gấp 3 lần so với năm 1993 năm 1995 là 170 triệu USD. Trong năm 1994 có khoảng 125 dự án đang thực hiện trong tất cả các tiểu ngành. Tuy nhiên việc phân chia tổng số viện trợ này theo từng tiểu ngành cho từng năm sẽ dưa một bức tranh không chính xác về việc phân bổ viện trợ. Các khoản gửi giải ngân từ các khoản vay của WB, ADB, Nhật Bản chiếm trên 2/3 số viện trợ thực hiện cho ngành nông nghiệp và các ngành có liên quan tong các năm kể từ năm 1995 trở đi. 39
40. Một số tổ chức đa phương khác cung cấp vốn vay tín dụng cho nông thôn là quỹ phát triển nông nghiệp quốc tế IFAD. Trong năm 1994 giải ngân đạt khỏng 2 triệu USD và năm 1995 là 5 - 10 triệu USD. Các nguồn giải ngân từ các khoản vay song phương dành cho khối nông nghiệp trong giai đoạn 1994 - 1997 ước tính đạt 15 triệu USD/ năm. Viện trợ không hoàn lại cho ngành nông nghiệp trong các năm 1995 - 1997 chủ yếu là Bỉ, Đan Mạch , Pháp, Đức, Nhật và Thuỵ Điển, Italia. Trong thời kỳ 1996 - 1999, ODA trong nông nghiệp có thể thấy qua bảng sau: Các lĩnh vực Tổng giá trị ODA Tỷ trọng nước đầu tư chủ ODA/ tổng yếu Thuỷ lợi 12.228 5807 47,50% ADB, WB, WFP nông nghiệp 14.681 7777 52,3% WB, USA, Pháp, ADB thuỷ sản 10.950 4.088 37,3% ADB, Đan Mạch, Nhật lâm nghiệp 2802,5 118 4,2% Tổng 40662,5 17.790 43,75% Số liệu : UNDP và Bộ kế họach và đầu tư. 5. Lĩnh vực giáo dục và đào tạo. Trong giai đoạn 1986 - 1990 nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ODA cho lĩnh vực giáo dục và đoà tạo chủ yếu nhận được từ Liên xô (cũ) và một số nước Đông Âu dưới hình thức viện trợ không hoàn lại trong khuông khổ các hiệp định và nghị định thư ký kết giữa Chính phủ Việt Nam và Chính phủ các nước nói trên. Kể từ năm 1991 đến nay đã có sự thay đổi cơ bản trong việc cung cấp ODA cho Việt Nam trong lĩnh vực giáo dục và đoà tạo. Do có biến động về chính trị của Liên xô và các nước Đông Âu nên nguồn ODA từ các nước này không còn nữa. Đến năm 1993 Việt Nam đã ký hiệp định hợp tác đào tạo với Nga và Ba Lan tuy nhiên số lượng nhiều. Bên cạnh đó việc ODA cho lĩnh vực giáo dục đào tạo từ các nước khác, các tổ chức thuộc Liên hiệp quốc, các tổ chức tài chính quốc tế đã tăng lên, bù dắp một phần thiếu hụt đã mất từ Liên xô và các nước Đông Âu. Một số nhà tài trợ chủ yếu trong lĩnh vực này là: 40
41. - australia: chương trình đào tạo khá lớn, chiếm khoảng 1/4 tổng nguồn ODA của nước này dành cho Việt Nam. Trong chương trình này lớn nhất là hỗ trợ đào tạo đại học. Hiện nay có 497 sinh viên đang học tập tại đây, phí tổn hàng năm khoảng 13 - 14 triệu USD. - Các tổ chức tài chính quốc tế đã cung cấp cá dự án lớn bằng nguồn vốn vay ưu đãi để giúp lĩnh vực phát triển giáo dục của Việt Nam trong đó WB cho vay 70 triêu USD trong tổng số 78 triệu USD của dự án phát triển giáo dục tiểu học thực hiện trong thời kỳ 1994 - 2001. ADB đã ký hiệp định cho vay 40 triệu USD vào năm 1995 cho dự án giáo dục trung học. Ngoài ra ADB còn cung cấp các dự án giáo dục và tăng cường năng lực cho các cơ quan điều hành trong giáo dục và đào tạo. 6. Đối với lĩnh vực khoa học - công nghệ về môi trường. Theo thống kê của Bộ khoa học - công nghệ và môi trường và UNDP, nguồn ODA vào ngành khoa học - công nghệ trong các năm vừa qua là 73 triệu rúp và đô la trong đó có 23 triệu rúp từ Liên xô (cũ) và các nước xã hội chủ nghĩa, 20 triệu USD từ các nhà tài trợ song phươngkhác và 30 triệu USD của UNDP và các tổ chức quốc tế khác. Trước năm 1990 hợp tác khoa học công nghệ của Việt Nam chủ yếu là từ Liên xô và các Đông Âu. Hợp tác với các nhà tài trợ khác mới diễn ra trong vài năm gần đây. Trong ngành khoa học công nghệ và môi trường nguồn ODA được sử dụng cho các lĩnh vực nghiên cứu chủ yếu sau: - Đào tạo cán bộ, chuyển giao công nghệ trên cơ sở đầu tư các phòng thí nghiệm với mức vốn không quá 50% tổng mức đầu tư của dự án, phối hợp các chương trình đề tài cùng quan tâm thông qua các hoạt động trao đổi chuyên gia, cung cấp tài liệu, vật phẩm phục vụ trực tiếp cho nghiên cứu. Việc sử dụng ODA của lĩnh vực khoa học công nghệ và môi trường đưa lại một số kết quả chính sau: Đào tạo được một số lượngđáng kể cán bộ khoa học - kỹ thuật của các cơ quan nghiên cứu khoa học và các trường đại học thuộc các lĩnh vực quan trọng, nâng cao một bước đáng kể năng lực và trình độ công nghệ của nhiều ngành kinh tế quan trọng của đất nước, nhiều công nghệ hiện đại đã đưa vào sản xuất. Các chương trình bảo vệ môi trường của nước ta cũng được chú ý và hiện góp phần làm cho môi trường xanh sạch hơn. 7. Đối với ngành y tế. 41
42. Trong số các đầu vào của ngành y tế, viện trợ trong nhiều thập kỷ là nguồn thu đứng thứ hai sau ngân sách Nhà nước. Những năm 80 ngành y tế nhận vào khoảng 20 - 25 triệu USD viện trợ mỗi năm. Sang thập kỷ 90 viện trợ tăng mạnh đạt trung bình 50 triệu USD mỗi năm. Viện trợ đóng vai trò không thể thiếu trong việc kiểm soát và khống chế một loạt bệnh truyền nhiễm, cải toạ trình độ phòng chống bệnh và góp phần phục hồi hệ thống y tế cơ sở, ổn định môi trường xã hội. Từ năm 1996 trở về trước viện trợ trong ngành y tế là cho không. Trong 4 năm trở lại đây vốn vay tăng mạnh chiếm 29% tổng ODA cam kết năm 1998 và ngành dự báo tỷ lệ này sẽ còn tăng lên. Sự xuất hiện của vốn vay và yêu cầu trả nợ đưa vấn đề hiệu quả của viện trợ lên một tầm quan trọng mới. Theo thống kê chưa đầy đủ hiện có 31 nhà tài trợ với 148 dự án đóng hoạt động trong ngành y tế, ngoài ra còn một số nhà tài trợ khác với 14 dự án do những ngành khác thực hiện, trong đó có những hoạt động liên quan đến lĩnh vực kinh tế. Những nhà tài trợ chủ yếu trong ngành từ năm 1990 đến nay là các tổ chức Liên hiệp quốc (UNPA, UNICEF, UNDP), WHO, và các Chính phủ: Nhật Bản, oxtraylia, Pháp, Hà Lan, Đức, EU, ngân hàng thế giới và một số lực lương đông đảo các tổ chức phi Chính phủ quốc tế. Sự tập trung một số đông các nhà tài trợ với những mối quan tâm, những chính sách ưu tiên và thủ tục khác nhau thể hiện ở một số lương lớn các dự án khiến cho việc điều phối và tiến hành hoạt động hợp tác trở thành một thách thức lớn. Bên cạnh đó khi ODA dành cho ngành y tế tăng lên thì đầu tư ngân sách cho ngành y tế lại giảm xuống cụ thể: ODA được xem là nguồn bổ sung ngân sách cho ngành, bởi vậy khi ODA dành cho ngành y tế tăng mạnh kể từ 1993 ngân sách doanh nghiệp cho ngành này có xu hướng bị chuyển sang mục đích khác. Cụ thể trong khi viện trợ dành cho ngành y tế tăng lên 2 lần từ hơn 30 triệu USD mỗi năm trong giai đoạn từ 1990 - 1992 lên 60 - 64 triệu USD mỗi năm trong giai đoạn 1993 - 1998, tỷ lệ ngân sách dành cho y tế (bao gồm cả viện trợ) trong tổng ngân sách giai đoạn này chỉ tăng lên không đáng kể. III. Những kinh nghiệm theo dõi và đánh giá của các nước đang phát triển ở khu vực Nam á và Đông Nam á. Lịch sử của theo dõi và đánh giá giữa các quốc gia đang phát triển rất khác nhau. Một số các ít quốc gia như ấn Độ thử nghiệm các hệ thống theo dõi và đánh giá ngay từ những năm 50 trong khi một số các quốc gia khác đến những năm 80 mới thiết lập và triển khai hệ thống này. Tuy vậy, nhìn chung 42
43. hệ thống theo dõi đánh giá mặc dù đã định hình ở hầu hết các quốc gia vào nhứng năm 70 nhưng mãi đến cuỗi những năm 80 các quốc gia này mới thực sự có thêm những nỗ lực to lớn đồng bộ cho các vấn đề theo dõi và đánh giá. Sự xuất hiện của hoạt động theo dõi không phải là sự phát triển tự phát tại một số nước đang phát triển. Nổi lên từ những nước vốn là thuộc địa của chủ nghĩa thực dân, một số trong những quốc gia này đã không đánh giá đầy đủ ý nghĩa và sự thực hiện chế giám sát và kiểm soát việc sử dụng nguồn lực khan hiếm. Do đó, việc thiết lập các hệ thống theo dõi và đánh giá ở những nước này trở thành trọng tâm của các nhà tài trợ vì họ lo ngại về khía cạnh sử dụng vốn và trách nhiệm đối với các nguồn viện trợ 1. Đặc điểm của các hệ thống theo dõi và đánh giá. Hiện nay, các hệ thống theo dõi và đánh giá hiện áp dụng vào các nước đang phát triển có thể thuộc một trong các loại hình sau đây: 1.1 Hệ thống tổ chức ở 3 cấp và nhận được sự hỗ trợ cao độ về mặt chính trị. Công tác theo dõi và đánh giá được tập chung hoá ở cấp Bộ kế họach và thực hiện và hoặc chịu sự điều hành và giám sát toàn bộ của văn phòng Thủ tướng. Mỗi bộ ngành còn có một đơn vị theo dõi và đánh giá tất cả những dự án thuộc bộ ngành quản lý. ở cấp dự án có một đơn vị theo dõi và đánh giá, giám sát các hoạt động của dự án. Tại Trung Quốc, Uỷ ban kế họach Nhà nước lãnh đạo ở cấp Trung ương sau đó đến cá bộ ngành cơ quan ngang bộ rồi đến các đơn vị Tỉnh cấp dự án. ở cấp Tỉnh, văn phòng quản lý các dự án đóng vai trò làm cánh tay điều phối để thu nhập, phân tích và xử lý dữ liệu dự án, ở đâu có cam kết chính trị ở mức độ cao và sẵn lòng tăng cường năng lực thể chế của công tác theo dõi và đánh giá như Malaixia và Trung Quốc thì ở đó hệ thống theo dõi và đánh giá hoạt động rất thành công. 1.2 Hệ thống theo dõi và đánh giá có sự hỗ trợ cao về mặt chính trị nhưng năng lực thể chế còn hạn chế ở các cấp khác nhau. ở một số quốc gia, mặc dù cam kết về mặt chính trị đã được đẩy manh song do năng lực thể chế chưa đủ, lại hạn chế về mặt tài chính và nguồn nhân lực nên quá trình thể chế hoá và thiết lập các hệ thống theo dõi và đánh giá đã bị cản trở. Trong khi các đơn vị theo dõi và đánh giá ở cấp Trung ương bắt đầu phát huy vai trò thì nỗ lực thiết lập các đơn vị theo dõi ở các bộ ngành lại rất hạn chế. Tại cấp dự án, không có một đơn vị theo dõi và đánh giá nào hoạt 43
44. động trừ hoàn cảnh ngoại lệ khi các nhà tài trợ một mực yêu cầu thành lập đơn vị này. Các nước như Việt Nam và một số khu vực Thài Bình Dương và Nam Mỹ có hệ thống theo dõi và đánh giá thuộc loại này. 1.3 Hệ thống theo dõi và đánh giá có sự hỗ trợ vừa phải về mặt chính trị và được tổ chức ở 3 cấp. Nhiều nước như Thái Lan, Indonesi a, Phillippiné, Bangladéh và Sri lanka có hệ thống theo dõi và đánh giá thuộc loại này. Cơ cấu tổ chức ở cấp Trung ương kém, các nguồn lực phục vụ cho công tác theo dõi và đánh giá chưa được đáp ứng đủ và kịp thời do thiếu sự ủng hộ mạnh mẽ về chính trị. Năng lực thể chế thường chưa đủ, các cán bộ theo dõi và đánh giá không nhận được sự hỗ trợ đầy đủ trong việc nâng cao kỹ năng. Những hệ thống theo dõi và đánh giá trong hoàn cảnh này thường có nhiều hạn chế và không thể đáp ứng được đầy đủ nhu cầu phát triển của đất nước. 1.4 Hệ thống theo dõi và đánh giá thiếu sự cam kết về mặt chính trị và thiếu một khung thể chế cho công tác theo dõi và đánh giá. Hệ thống theo dõi và đánh giá tổ chức hoặc quá tập trung hoặc quá đơn giản tại các Bộ, ngành, cơ quan thực hiện. Thiếu nguốn, thiếu năng lực thể chế và thiếu động lực, thiên về lập kế họach và thực hiện, dẫn đến việc ít quan tâm đến các vấn đề liên quan đến giám sát quản lý dự án. Các nước như Nepal, Mianma chịu đựng những khiếm khuyết này. 2. Ưu và nhược điểm của hệ thống theo dõi và đánh giá. 2.1 Ưu điểm. - Những quốc gia có hệ thống theo dõi và đánh giá được gắn kết với quá trình lập kế họach, thì những hệ thống này góp phần quan trọng trong việc tạo ra những thay đổi quan trọng về thiết kế dự án và quản lý phát triển tổng thể. - Những quốc gia có hỗ trợ và quyết tâm cao của chính giới về thiết lập hệ thống theo dõi và đánh giá thì cơ hội thành công của hệ thống này cao hơn. - Sự hỗ trợ về mặt pháp luật và thể chế cho hoạt động theo dõi và đánh giá tạo ra sức mạnh và động lực cho đội ngũ cán bộ làm việc trong các hệ thống theo dõi và đánh giá. - Việc có được hệ thống thông tin quản lý (MIS) được tin học hoá giúp nâng cao các hệ thống theo dõi và đánh giá, ở đâu mà MIS được gắn kết với các hệ thống theo dõi và đánh giá thì ở đó thành công của các hệ thống báo cáo và những gì tiếp theo được đảm bảo. 44
45. - Một khi việc báo cáo tiến độ thực hiện gắn liền với việc giải quyết các vướng mắc thì các hệ thống theo dõi và đánh giá sẽ hoạt động rất hữu hiệu. - Những quốc gia nào có quá trình giám sát được thể chế hoá, bao gồm cả giám sát thực địa, thì có nhiều triển vọng hơn cho các hệ thống theo dõi và đánh giá hoạt động tốt. - Yêu cầu bức thiết đối với việc cung cấp các báo cáo tiến độ định kỳ cho các nhà tài trợ là nhân tố thúc đẩy và giúp cải thiện các hệ thống theo dõi và đánh giá cũng như cải thiện tình hình. 2.2 Nhược điểm. - Thiếu sự hỗ trợ và quyết tâm về mặt chính trị là một trở lực cho việc thiết lập và triển khai có hiệu quả các hệ thống theo dõi và đánh giá. - Thiếu chú trọng đến công tác giám sát và báo cáo thực địa, không khuyến khích sự tham gia của các đối tượng sử dụng và người thụ hưởng trong các hệ thống theo dõi và đánh giá. - Các hệ thống báo cáo phức tạp và thiếu sự phối hợp giữa các bộ ngành ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả của các hệ thống theo dõi và đánh giá. - Thiếu mối liên kết hệ thống theo dõi và đánh giá ở cấp Trung ương với các bộ ngành, sở và các đơn vị cấp tỉnh làm cho công tác theo dõi không thường xuyên liên tục. - Thiếu hệ thống thông tin quản lý (MIS) được tin học hoá đã ảnh hưởng đến việc thể chế hoá các hệ thống theo dõi và đánh giá, cản trở việc đưa ra các phương pháp cải tiến và tiền hành công tác theo dõi. - Năng lực thể chế kém, thiếu nguồn nhân lực và tài chính tác động đến hiệu quả của hệ thống theo dõi và đánh giá ở các cấp. - Thiếu sự hiện diện của nhà tài trợ hoặc phải áp lực từ phía các nhà tài trợ chưa đủ đối với các báo cáo tiến độ định kỳ về những dự án hỗ trợ bằng nguồn tài chính bên ngoài, đôi khi dẫn đến sự thiếu động lực so với mong muốn. 3. Những bài học kinh nghiệm. Qua những đặc điểm và ưu nhược điểm của hệ thống theo dõi và đánh giá trên ta rút ra một số bài học kinh nghiệm sau: - Thực tiễn và văn hoá theo dõi và đánh giá cần có sự quyết tâm và hỗ trợ liên tục về mặt chính trị. - Cần cải thiện cơ sở pháp lý và thể chế cho công tác theo dõi và đánh giá tại nhiều quốc gia. 45
46. - Sử dụng hệ thống thông tin (MIS) được tin học hoá là một yếu tố rất quan trọng có ý nghĩa đối với việc nâng cao hiệu quả của công tác theo dõi và đánh giá. - Nâng cao trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ theo dõi và đánh giá là yếu tố rất quan trọng đối với việc triển khai thành công các hệ thống theo dõi và đánh giá. Sự đáp ứng đầy đủ nguồn nhân lực và tài chính cho công tác theo dõi và đánh giá là rất quan trọng. Hiện ngày càng có khuynh hướng đưa nội dung theo dõi và đánh giá cùng nguồn tài chính phục vụ cho hoạt động váo ngay từ khâu thiết kế.  Kinh nghiệm theo dõi và đánh giá của Châu á. (1) Đặc điểm của hệ thống theo dõi và đánh giá ở các nước đang phát triển. - Sự hỗ trợ cao về mặt chính trị và cơ cấu tổ chức ở 3 cấp. - Sự hỗ trợ cao về mặt chính trị nhưng bị hạn chế bởi năng lực thể chế ở các cấp độ khác nhau. - Sự hỗ trợ vừa phải về mặt chính trị và khung thể chế cho công tác theo dõi và đánh giá. (2) Ưu điểm. - Hầu hết các quốc gia này đều có hệ thống theo dõi và đánh giá (M & E) với các mức độ hiệu quả khác nhau. - Cùng với các hệ thống M & E ở cấp Trung ương, một số nước đã phát triển hệ thống M & E ở các cấp cơ sở gắn kết với cấp Trung ương. - Những nước mà chính giới thể hiện quyết tâm phát triển, thì hệ thống M & E phát huy được hiệu quả và các đinh chế M & E nhận được sự hỗ trợ cần thiết về mặt chính trị. - Thông qua việc sử dụng công nghệ thông tin hiện đại, một số nước đã thành công trong việc kết nối và tinh giản các hệ thống báo cáo. - Những nước có báo cáo tiến độ gắn bó chặt chẽ với giải quyết các vấn đề vướng mắc, thì hệ thống theo dõi và đánh giá hoạt động có hiệu quả hơn. - Những nước có các nghiên cứu các tổ chức M & E gắn với công tác kế họach hoá, M & E góp phần tạo ra những thay đổi quan trọng đối với hoạt động quản lý phát triển tổng thể liên quan tới các thủ tục rút vốn, tuyển cán bộ, đấu thầu kể cả nhứng thay đổi trong khâu thiết kế dự án. 46
47. - Những nước coi việc giám sát thự địa là một bộ phận quan trọng cấu thành trong phương pháp luận M & E thì tính chính xác trong các báo cáo tiến độ, sự nhanh nhạy trong việc xác định những vấn đề nảy sinh ở cấp cao hơn cũng như những vấn đề này sẽ đạt kết quả cao hơn. - Những nước có hệ thống M & E đã được thể chế hoá ở cấp quốc gia thì nhận thức về M & E ở cấp dự án thường do các nhà tài trợ đề xướng, sẽ cao hơn. (3) Nhược điểm. - Các định chế M & E thiếu sự hỗ trợ và ủng hộ càn thiết về mặt chính trị. - Hầu hết các hệ thống M & E chỉ được thiết kế để theo dõi tình hình thực hiện nhưng chỉ có một số hệ thống phục vụ cho việc đánh gía tính bền vững và đánh giá sau dự án. - Hệ thống báo cáo phức tạp, ít có sự phối hợp và gắn kết đặt một gánh nặng cho công tác quản lý sự án, ảnh hưởng đến chất lượng báo cáo. - Việc giám sát không đầy đủ, thường xuyên và đôi khi không tiến hành giám sát thực địa. - Trong một số trường hợp việc lập báo cáo không gắn với việc giải quyết vướng mắc và do đó làm giảm bớt động cơ báo cáo. - Hệ thống M & E cấp Trung ương chưa kết nối đầy đủ với các hệ thống cấp dưới trong khi đó các hệ thống cấp dưới hoặc tổ chức kém hiệu quả hoặc chưa được thiết lập. - Báo cáo thiếu tính thời sự. - Các đề xuất M & E thường không gắn với quá trình lập kế họach, do đó không tác động tới khâu lập thiết kế dự án. - Các định chế M & E thiếu cán bộ, phương tiện và ngân sách. - Các cán bộ M & E ít có cơ hội trong sự nghiệp, điều này ảnh hưởng tới đạo đức và động cơ đóng góp một cách có hiệu quả. - Thiếu môi trường trung thực do văn hoá chính trị tác động tới chất lượng báo cáo. (4). Những bài học kinh nghiệm. - Thực tiễn và văn hóa M & E đòi hỏi phải có quyết tâm và sự tham gia thường xuyên của những người đứng đầu chính giới. - Duy trì hoạt động M & E cải thiện cong tác quản lý tổng thể về phát triển, nâng cao tinh thần trách nhiệm khu vực công, tăng trưởng kinh tế. 47
48. - Đào tạo là yếu tố vô cùng quan trọng giúp cho công tác M & E thành công. - Việc sử dụng công nghệ tin học đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý M & E có hiệu quả. - Sự tham gia của Chính phủ trong quản lý phát triển kinh tế vẫn đóng một vai trò quan trọng tại các nước khu vực Châu á, do đó đòi hỏi có các biện pháp tăng cường hoạt động và nâng cao trách nhiệm quản lý. - Cần chú trọng hơn nữa hoạt động theo dõi tính bền vững (SM) và đánh giá tác động (IE) với sự tham gia của các tổ chức phi Chính phủ để đảm bảo việc đánh giá và boá cáo không thiên vị. 48
49. Chương III. Một số dự đoán trong tương lai và các giải pháp nhằm tăng cường khả năng quản lý các dự án oda. I. Nhận định về môi trường và chính sách thu hút nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ODA. 1. Môi trường thu hút ODA. Môi trường thu hút ODA bao gồm các yếu tố kinh tế, chính trị xã hội trong và nước. Nền kinh tế thế giới đang trải qua một quá trình biến đổi sâu sắc với các xu thế chính sau: 1.1 Kinh tế thế giới đang có cơ cấu lại. Trước hết, cơ cấu sản xuất của kinh tế thế giới biến đổi theo xu hướng giảm tỷ trọng của công nghiệp và nông nghiệp, tăng tỷ trọng của dịch vụ. ở các nước công nghiệp tỷ trọng nông nghiệp giảm mạnh, tỷ trọng công nghiệp cũng có xu hướng giảm nhưng chậm hơn so với nông nghiệp trong khi đó tỷ trọng dịch vụ tăng một cách đáng kể. ở các nước đang phát triển, cơ cấu sản xuất thay đổi và theo đó vai trò của các nước này chuyển từ việc chủ yếu là nguồn cung cấp nguyên liệu sang phát triển công nghiệp chế biến. Tỷ trọng nông nghiệp giảm mạnh nhưng tỷ trọng dịch vụ tăng chưa nhiều. 1.2 Nhu cầu tiêu dùng thay đổi mạnh. Đây vừa là nguyên nhân vừa là kết quả sự thay đổi cơ cấu sản xuất của nền kinh tế thế giới. Với số thu nhập tăng lên, người tiêu dùng đang chuyển sang những nhu cầu cao cấp hơn, đa dạng hơn. Sự gia tăng các nhu cầu về hiểu biết, khám phá, du lịch, nhu cầu được sống an toàn, sống trong môi trường trong sạch đã thúc đẩy sự hợp tác giữa các nước. Nhiều vấn đề có liên quan giữa các nước và có tính chất toàn cầu như bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, môi trường sống, hạn chế sự gia tăng dân số chỉ có thể được giải quyết thông qua sự phỗi hợp chặt chẽ của các nước phát triển và đang phát triển. 1.3 Cuộc cách mạng khoa học - công nghệ bước vào giai đoạn phát triển mới. 49
50. Đặc trưng bằng việc ra đời các công nghệ mới cho phép nâng cao hệ số lợi dụng thiên nhiên và nâng cao năng suất lao động quản lý (ở các giai đoạn trước, công nghệ mới chủ yếu nhằm nâng cao năng suất lao động sản xuất trực tiếp). Những hướng phát triển chủ yếu là điện tử và tin học, tự động hoá, vật liệu mới và công nghệ sinh học. Biến đổi kỹ thuật và biến đổi quản lý đan xen nhau. Thế giới đang chuyển từ xã hội công nghiệp sang xã hội thông tin với sự xuất hiện ngày càng nhiều của các công nghệ mới và sản phẩm mới. Đi đôi với giai đoạn mới của cách mạng khoa học - công nghệ là quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá diến ra rộng khắp trên quy mô toàn thế giới. Điều này đã làm cho quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế của các nước diễn ra nhanh chóng, đời sống kinh tế bị quốc tế hoá ngày càng mạnh. Tuy nhiên, điều kiện cụ thể của từng nước để đi vào giai đoạn phát triển mới của cách mạng khoa học - công nghệ không đồng đều. Trên thế giới quá trình chuyển giao công nghệ (đi kèm với nó là chuyển giao vốn) đang diễn ra sôi động. 1.4 Quốc tế hoá và khu vực hoá đới sống kinh tế thế giới. Gần đây, do được các thành tựu khoa học và công nghệ tiếp sức, quá trình quốc tế hoá đời sống kinh tế thế giới diễn ra với quy mô lớn hơn, trình độ sâu hơn và tốc độ nhanh hơn trước đây. Quá trình quốc tế hoá này làm cho nền kinh tế của các nước phụ thuộc lẫn nhau ngày càng nhiều, trước hết là phụ thuộc về hàng hoá, thị trường, tiến tới phụ thuộc về vốn, công nghệ, lao động, thu nhập và giá cả. Quốc tế hoá hệ thống sản xuất quốc tế là hình thức cao nhất của quá trình quốc tế quốc tế hoá nền kinh tế thế giới. Hiện nay, trên thế giới có khoảng 37.000 công ty xuyên quốc gia đang quản lý khoảng 1/3 quy mô sản xuất thế giới. Các công ty mang tính toàn cầu ở các ngành công nghiệp ô tô, vi điện tử, điện dân dụng, máy văn phòng, trang thiết bị gia đình, dược phẩm và dịch vụ tài chính. Gần đây song song với quá trình quốc tế hoá đời sống kinh tế, nền kinh tế thế giới còn diến ra quá trình khu vực hoá kinh tế. Đó là việc ra đời các khu vực mậu dịch tự do như AFTA, diến đàn kinh tế Châu á - Thái Bình Dương (APEC), liên minh Châu Âu (EU) Trên thực tế, đây là hình thức thúc đẩy quá trình quốc tế hoá nền kinh tế vốn đã và đang diễn ra sôi động. Các thành viên tham gia tổ chức này không chỉ dành cho nhau sự ưu đãi trong trao đổi 50
51. mậu dịch mà còn hợp tác với nhau trong lĩnh vực đầu tư, nguyên liệu, năng lượng, dịch vụ 1.5 Việc thống trị của cơ chế thị trường và các cuộc cạnh tranh gay gắt. Kể từ khi Liên xô và khối XHCN Đông Âu sụp đổ, kế họach hoá tập trung với tư cách là một cơ chế quản lý kinh tế - xã hội cũng hết tác dụng. Ngay Trung Quốc và Việt Nam là những nước đi theo con đường XHCN cũng đã áp dụng cơ chế thị trường (ở Cu Ba cũng đang có dấu hiệu chuyển sang cơ chế thị trường). Dù ở mỗi nước mức độ can thiệp của Nhà nước và thị trường vào nền sản xuất xã hội có khác nhau, nhưng các nước đều áp dụng mô hình kinh tế hỗn hợp và nói chung quá trình sản xuất là do nhu cầu trong và ngoài nước quyết định. Xu thế quốc tế hoá đời sống kinh tế hoá dẫn tới sự phụ thuộc lẫn nhau ngày càng lớn nhưng cũng dẫn đến cạnh tranh ngày càng mạnh giữa các công ty, các tập đoàn và giữa các nước. Các nước tư bản phát triển, vì lợi ích của mình đang ra sức tìm kiếm mở rộng thị trường và mở rộng phạm vi ảnh hưởng của mình. Các nước đang phát triển cũng đang vươn lên mạnh mẽ để giữ vững thị trường trong nước và mở mang thị trường bên ngoài. Nhìn chung: Quá trình biến động nền kinh tế thế giới hiện nay hàm chứa cả các yếu tố thuận lợi cũng như những khó khăn cho một nước đang phát triển như Việt Nam tìm kiếm nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, tuy nhiên các yếu tố thuận lợi là cơ bản. Xét trên phạm vi quốc tế ODA có thể huy động được vào chính sách đối ngoại và khả năng hấp thụ vốn của ngay bản thân tứng nước. Các yếu tố kinh tế, chính trị nhìn chung ngày càng thuận lợi cho việc thu hút ODA. Đó là: - Sự ổn định chính trị và sự thành công trong quá trình chuyển nền kinh tế khép kín vận hành theo cơ chế tập trung - quam liêu bao cấp sang một nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý vĩ mô của Nhà nước theo định hướng XHCN. Một nền kinh tế mở đối với cả trong và ngoài nước đang được định hình và phát triển. Nhờ chính sách mở cửa, đa phương hoá, đa dạng hoá quan hệ hợp tác đến nay Việt Nam đã có quan hệ buôn bán đến hơn 100 nước, lãnh thổ và các tổ chức quốc tế. Đã có hơn 700 công ty thuộc 44 nước và vùng lãnh thổ đầu tư trực tiếp vào Việt Nam. Việt Nam đã có quan hệ hợp tác phát triển với hầu hết các nước thuộc tổ 51